改革開放以來農村土地制度的變遷及其發展趨勢

【摘要】改革開放以來我國在農村土地制度的改革與發展方面取得了顯著成績，通過對改革開放以來我國農村土地制度歷史發展變遷進程進行梳理，可以發現：我國改革開放真正的起點是從農村土地制度改革開始的，改革的趨勢在于明晰土地產權主體，建立健全土地承包經營管理機制、完善農村土地市場。

【關鍵詞】改革開放 農村 土地制度

改革開放三十余年，我國不斷對農村土地制度進行變革與創新，取得了顯著成績。通過對改革開放以來我國農村土地制度的變遷進行梳理，可以看出其中的成功經驗及其不足的根源所在，為新時期我國農村土地制度的改革提供一些參考，從而為實現我國農村經濟的繁榮以及全面建設小康社會做作出一番貢獻。①

改革開放以來我國農村土地制度的歷史變遷

我國改革開放真正的起點是從農村土地制度改革開始的。1978年安徽省風陽縣小崗村的18戶農民實行分田單干、包產到戶，從此掀開了我國農村土地制度改革的新篇章，也掀開了我國改革開放歷史發展的新篇章。如果說小崗村的18戶農民實行分田單干、包產到戶只是家庭聯產承包責任制的一種嘗試，那么十一屆三中全會通過的《人民公社工作條例（試行）》首次對家庭聯產承包責任制給予了一定程度上的制度認可。雖然在該條例中，僅僅對土地承包到工作組作出規定，還沒有對土地承包到戶作出相關的制度指示，但是它畢竟是首部對家庭聯產承包責任作出規定的法律制度，對我國農村土地制度改革具有極為顯著的歷史意義。之后，我國在內蒙古、甘肅等地開始了家庭聯產承包責任制的試點工作，在更大范圍內推動了家庭聯產承包責任制的向前發展。1980年，我國正式頒布了《關于進一步發展和完善我國農業生產責任制的幾個問題》，從法律制度上真正規定了農村土地承包到戶，從而全面地完善家庭聯產承包責任制，促使家庭聯產承包責任制向著更為全面的領域發展，也推動了我國農村土地制度改革的縱深發展。②

到了20世紀80年代中期，以往的農村土地制度不僅不能很好地適應，甚至很多時候阻礙了農村經濟社會的發展。政府認識到需要在農村地區實行土地流轉，實現規模化經營管理，真正地解放農村勞動力，推動我國的城鎮化發展。為此，我國的《關于1984年農村工作的通知》明確規定：“社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以經集體同意后進行轉包。”通過對該文件的認真分析，我們可以發現，此文件雖然沒有從法律高度明確承認土地可以進行流轉，但它是第一次從制度上對土地流傳有所支持，推動了我國土地流轉制度的孕育萌芽。1988年，在全國人民代表大會第一次會議的憲法修正案中，我國才第一次從法律的高度對農村土地流傳給予明確規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。這不僅從法律層面上承認了農村的土地流轉制度，還給予農村土地流轉制度的實施以法律上的保障。1993年的中共中央十四屆三中全會更進一步地完善了農村土地流轉制度，在保持土地公有的前提下，可以允許土地的有償轉讓。在2003年所頒布的《農村土地承包法》又以法律的形式規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。2005年，農業部又對農村土地流轉合同的簽訂給予了相關的制度指導與政策支持。國家一系列與農村土地流轉相關法律法規文件的出臺，為我國農村土地流轉制度的更為全面的完善提供了強大支持，對我國農村土地制度的改革的歷史發展具有極其重要的意義。③

新時期，我國的農村土地流轉制度在獲得新發展的同時，農村的土地制度也登上了歷史發展的新臺階。2008年中共中央在十七屆三中全會中所通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》在保持原有農村土地制度基本政策發展方向不變的基礎上，對新時期的農村土地流轉制度作出了一些新規定：要在加強和完善農村土地的承包權管理和服務體系的同時，建立健全我國農村土地承包經營權的流轉市場，采取土地流轉的有償原則，允許農民以轉讓、出租、轉包、互換、股份合作等多種靈活的方式流轉其土地的承包經營權，從而發展出多種形式的土地規模化管理和經營。通過對該文件進行分析，我們可以看出，我國市場經濟體制改革的深入發展，為我國農村土地制度的發展注入了新動力，特別是促進了農村土地流轉制度的多元化發展，農村土地流轉制度在土地承包經營權管理方式上更具靈活性，其在保證農村土地用途的基本前提下，允許采取多種形式的土地經營管理，從而為多種形式的規模化經濟創造了發展的條件。

我國農村土地制度的改革趨勢

改革開放以來，我國為了適應經濟社會發展的實際需要，不斷探索適合我國國情的農村土地制度。在改革開放三十多年的農村土地制度歷史發展變遷中，我國在農村土地改革上取得了巨大的成就，主要表現在：家庭聯產承包責任制的全面推廣，極大地提高了廣大農村的生產力，農業獲得極大豐收，廣大農民的溫飽問題得到解決，廣大農村地區的經濟得到了快速發展；農村土地流轉制度全面而深入地實施，為農村土地的多元化經營創造了很好的條件，極大地滿足了我國市場經濟發展的需要；農村土地制度的改革也有效地促進了廣大農民政治意識的覺醒，很大程度上推動了中國特色社會主義民主政治的發展。但是，農村土地制度依然存在著不少問題，主要表現為農村土地產權主體不清、農村土地流轉制度不夠健全，因此，新時期農村土地制度改革的趨勢，應當是采取措施有效解決以上兩方面問題。

一方面，我國對農村土地制度進行改革時，應該明晰土地產權主體。我們知道如果過分強調農村土地所有權的產權屬性，過分強調保護土地所有者的權益，而不允許對農村土地進行出租等多種方式的經營管理，那么農村土地的所有權就不會產生良好的經濟價值，農村的土地也得不到有效的開發和利用。為了提高農村土地的效益、提高農村土地的使用效率，我們需要構建農村土地權能，明晰農村產權主體，從而有效地適應市場經濟的發展需要。如果國家、集體、農民之間的土地產權主體關系沒有得到明晰的界定，那么很多時候就會使集體和農民的土地權益受到傷害。按照人口數量平均土地，并給以土地承包主體以一定的承包期限，但是此種做法卻往往存在不穩定性。④在實際生活中，對農村土地承包期的調整，會使農民對土地的投入不足，形成農民對土地經營的短期行為。改革開放以來，我國農村經濟獲得了快速的發展，農民收入和生活水平得到了有效的提高，很大程度上就是由于當時的農村土地產權獲得明確界定的結果。讓農民真正地享有農村土地產權，那就讓農民充分地享有土地的所有權和使用權的權益，同時，還必須從法律上保證農民對土地的各種處置權等其他收益權。

另一方面，我國對農村土地制度進行改革時，還應該建立健全土地承包經營管理機制、完善農村土地市場。首先，建立健全農村土地承包經營管理機制，完善農村土地市場，真正落實農村土地經營的財產權，使土地作為一種財產真正地流轉起來，最大程度地提高土地的使用效率和經濟效益，從而真正地保障好廣大農民的各種土地權利。同時，農村土地閑置等不良發展現象，也會因農村土地的流轉而得到有效的控制。其次，由于我國人多地少，人均分田政策的實施必將會形成土地分割化經營管理的局面，而建立健全土地承包經營管理機制，完善農村土地市場，可以有效地實現農村土地的流轉，實現農村土地的規模化經營管理，形成農村的規模化經濟。最后，由于我國法律制度的缺失，致使原本屬于正常農村土地流轉現象演變為農民間的各種矛盾糾紛，而建立健全土地承包經營管理機制，完善農村土地市場，可以有效解決這一社會問題，提高廣大農民農業生產的積極性、主動性，促進廣大農村生活的穩定。⑤當然，在允許農村土地流轉的同時，還必須對其作出一些限制。例如，在土地的用途方面，在土地流轉的過程中，任何承包主體不斷擅自更改土地的用途，同時，對于流轉的土地必須嚴格地進行物權登記。

綜上所述，農民土地問題是我國的根本問題，完善好我國的農村土地制度，直接關系到“三農”問題有效解決、建設社會主義新農村以及全面建設小康社會的實現。通過對改革開放我國農村土地制度歷史發展變遷進行梳理，可以為當前的農村土地全面而深入的改革提供成功的經驗指導和失敗的經驗教訓。當前，對農村土地制度進行改革時，應該在明晰好土地產權主體的同時建立健全土地承包經營管理機制，完善農村土地市場，從而營造良好的農村土地競爭環境，提高廣大農民在土地關系中的各種積極性和主動性，保障、落實好廣大農民的土地權益，進一步地適應好我國市場經濟發展的需要。

（作者單位：許昌學院法政學院）

【注釋】

①侯微：“改革開放初期中國農村土地制度市場化改革的調試”，《安徽農業科學》，2012年第4期。

②馮金寶：“改革開放以來中國農村土地制度研究述評”，《安徽農業科學》，2006年第24期。

③孫濤，黃少安：“制度變遷的路徑依賴、狀態和結構依存特征研究—以改革開放以來中國農村土地制度變遷為例”，《廣東社會科學》，2009年第2期。

④陶林：“改革開放三十年的農村土地制度變遷”，《生產力研究》，2009年第12期。

⑤陶林：“制度績效與制度創新：改革開放三十年的農村土地制度審視”，《經濟研究導刊》，2009年第3期。

責編/張曉