從巴納德權威理論出發看政府權威的建立

【摘要】切斯特·巴納德是西方現代管理理論中社會系統學派的創始人，其深入研究了經理人員的權威問題，提出了全新的“權威”概念。黨的十八大明確提出加快轉變政府職能、深化行政體制改革的重大決策，重新回顧和深入思考巴納德的權威理論，對當今我國政府職能轉變、建設服務型政府具有較強的現實性、針對性和指導性。

【關鍵詞】巴納德 權威理論 政府權威

切斯特·巴納德（Chester Barnard，1886～1961）是西方現代管理理論中社會系統學派的創始人。有人指出，巴納德對現代管理學的貢獻與法約爾和泰勒對古典管理學的貢獻同等重要。巴納德為現代管理學做出了卓越貢獻，對經理職能的理論進行深入研究，提出全新的“權威”概念，強調一個組織的“權威”來自于下級。這種自下而上的權威觀，與傳統自上而下的權威觀形成鮮明對比，在管理學領域中產生重大影響。當前，黨的十八大明確提出加快轉變政府職能、深化行政體制改革，重新回顧和深入思考巴納德的權威理論，對我國政府轉變職能、建設服務型政府具有較強的現實性、針對性和指導性。

“上下契合”是政府權威產生的條件

巴納德的“權威”是指“正式組織中信息交流（命令）的一種性質，通過它的被接受，組織的貢獻者或者‘成員’支配自己所貢獻的行為，即支配或決定什么是要對組織做的事，什么是不對組織做的事”。他的權威理論的核心就在于權威的產生并不單純取決于命令的發布者，而是來自于下級、來自于命令的接受者，只有命令的接受者認同了命令發布者的指令性信息，命令的發布者才真正產生了權威，是一種自下而上產生的權威。同時，這種權威的受眾體并不僅僅局限于組織內部的管理者和員工，通過媒體或其他渠道，還會拓展到組織外部，即更廣泛的市場和社會公眾也會成為一個組織權威的受眾體。

對于行政管理的主體—政府而言，其權威的產生主要來自它的受眾體，來自政府行政人員和公眾對其行政行為的認同。因此，政府在做出具體行政行為和抽象行政行為時，都應從受眾者—行政人員和公眾的角度，“自下而上”地思考如何建立權威，如何制定政策。構建政府權威不能只單純地從構建政府公信力、塑造政府形象等方面考慮，而應該更多地從受眾者的角度思考。所以，政府要建立自己的權威，塑造有效力的、廣大人民擁護的行政組織，就應該不斷接近權威受眾體，使自身形象不斷接近公眾心目中的政府，而不是自身所定義的政府。只有當政府形象、政府行為與受眾體的預期相一致或基本吻合時，政府的行政行為才能為受眾體所接收，才能達到真正的“上下契合”，才會產生名副其實的政府權威。

政府形象是政府權威產生的基礎

巴納德強調的“權威”是一種民主型的權威，來源于公眾。這種權威論的一個重要特點就是組織中權威的建立要靠組織中領導個人的權力和威信，而不是靠某個人的職位。這就對政府中擔任領導職務的個人提出了明確要求。政府領導者的形象好壞成為公眾衡量政府行為的尺子，如果一個政府的領導者形象嚴重脫離了群眾，那么一定會損害到政府的權威。

從權威理論出發審視政府權威，首先，處理好職位權力與樹立自身權威之間的關系，是政府領導者建立權威的前提。作為政府中的領導者，在對待職位權力和領導權威的關系上，應該把注意力轉移到運用領導權威上來。對于任何一個領導者而言，建立權威的基礎是職位上的權力，但有了權力并不等于擁有了權威，只有權力沒有權威，領導將很難發揮作用。政府的權力都是人民賦予的，政府的權威也必然來自于人民并植根于人民的，政府領導者的一切行政行為都應該以廣大人民為中心和歸宿。因此，政府領導者要堅持以人為本，處理好職位上的權力與樹立自身權威之間的關系，要通過各種渠道充分了解組織內部行政人員的組織意愿和廣大民眾的自身訴求，由職位權力轉為領導權威，由單向灌輸的權威轉向58ab915ae49dadbf05e8b9f2666bd86b自覺養成的權威。其次，培育政府領導者的影響力，是政府領導者建立權威的充分條件。政府領導者的影響力，是一種能夠激勵他人心甘情愿地完成行政目標的能力，包括權力影響力和非權力影響力兩個方面。由于政府領導者在政府中所處的職位，在法律上規定了政府領導者的權力。因此，政府領導者的權力影響力具有法定性和不可抗拒性，而被領導者所表現出的行為大多是被動和服從的。政府領導者的非權力影響力主要來自于其自身的特質，并不具有強制性。被領導者因受領導者身上的某一特質所吸引，主動自愿地接受其領導，領導者的權威將會自然而然地產生。因此，政府領導者要重視自身的影響力，注意提高自身修養和素質，在行政管理活動中充分發揮示范作用，以優秀的個人特質贏得被領導者對其行為的認同和支持。最后，提升政府領導者的人際交往能力，是建立政府領導者權威的重要條件。無論是處于行政組織內部或是組織外部，作為政府領導者，都要處理好與被領導者間的關系。政府領導者與被領導者都應該擁有一致的行政目標。在行政組織內部，政府領導者既要關注組織的發展目標，也要關注行政成員個人的發展與進步，要深入了解、掌握行政人員的心理預期；在行政組織外部，政府領導者還要關注公眾的需求，充分了解和準確掌握公眾的期待和要求，以適時調整政府的工作目標。通過建立起領導者的權威，進而促進政府權威的建立。

公眾參與是政府權威產生的根本

巴納德權威理論一個重要意義在于強調重視和傾聽來自于組織中下級的意見，充分吸納組織成員參與到組織決策中來。對于一個政府和政府的行政領導而言，同樣需要傾聽行政人員以及公眾的意見和建議。一個有權威的政府，滿足公眾的需求和愿望應該是其治理方式的出發點和落腳點。

從公共政策制定的角度看，主體是由官方和非官方兩個部分組成的，公眾是非官方的政策制定主體之一。所以，在制定公共政策時，要使公眾積極參與到政策的制定中來，認真聽取其意見和建議，在公共政策中充分反映其意愿和訴求。當公眾感到政府推行的某項公共政策負載了他們自身的利益訴求時，他們就會把這項政策作為自己的一項社會責任和義務去執行。只有公眾在真正了解了某項政策本質的基礎上，才能對政策產生認同感，政策也才具備了執行的基礎，政府才可能具有一定的權威。

當前，我國各級政府制定的很多公共政策，特別是制定的一些重大政策是符合經濟社會發展需要的，符合廣大人民意愿的，得到了人民的普遍認可，解決了很多經濟社會發展中的重大問題。但也有一些地方政府在制定政策時沒有充分聽取人民的意見和建議，沒有充分考慮人民的利益需求，制定的政策脫離了實際，脫離了人民的意愿，所以難以得到人民的擁擠，導致政府缺乏權威。十八大提出的轉變政府職能的目標就是要建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。從本質上說，服務型政府是一個能夠及時、有效回應廣大人民公共利益需求的政府，是一個能夠得到廣大人民接受與認可的、有權威的政府。所以，政府要建立起權威，必須要建立起完善的公共利益表達和吸納機制，有效聽取民意并將之轉換為政府的科學決策，從而使政府提供的公共服務與公眾的公共利益需求相一致。

信息交流是政府權威產生的支撐

巴納德權威理論一個重要因素就是受眾者命令接受者要充分了解。對于政府而言，要獲得民眾對其行為的認同，建立起政府權威，一個重要前提就是要讓公眾充分獲取政府行為的相關完備信息。第一，建立政府信息公開機制，使政府的行為處于公眾的監督之下。了解和知悉政府的重要事務，以及社會上當前發生的與公眾權利和利益密切相關的重大事件。通過政府行政行為的公開化，政府行政過程的開放化，逐步實現政府管理活動過程中的信息流通，可以使公眾充分、及時地了解政府行為的相關信息，加強政府與公眾間的良好溝通與互動，從而提高政府的透明化程度以及對公眾訴求的回應率，增進政府與公眾間的互信，促進政府權威的形成。第二，健全和完善公眾知情權制度，確保公眾的愿望和意志能夠落到實處。嘗試將聽證會、政府網站論壇、政府微博等公眾政治參與、表達利益訴求的載體制度化、規范化，通過這些機制建設，使公眾理性合法表達利益訴求，同時也保證政府在制定政策及政策執行中，能夠與公眾進行充分互動，最大限度獲知公眾之所需，進而不斷調整政府目標的制定，實現各方面利益的平衡，推動社會和諧。第三，要拓寬民間信息采集渠道，加強社會信息網絡建設。充分發揮民間信息機構的功能，探索創新信息采集渠道、信息交流平臺，形成規范有序的，多方位、多層次的信息交流網絡。比如建立專門的信息收集機構、民辦的調研公司等。第四，建立信息的雙向溝通機制。一個有權威的政府，要建立起完備的雙向信息交流體系，不僅確保信息自上而下地發出，而且還會自下而上地反饋回來，以便及時調整行政行為。同時，還要建立健全專門的政策反饋部門，主要負責調查了解公民的需求，以及對現行政策的意見和建議，搜集和梳理這些信息后，及時反饋至政策的決策層。第五，要確保信息準確無誤地傳遞給受眾體。作為承擔政府信息傳遞的工作人員，要清楚信息的內涵，確保信息準確；要清晰表達信息的內容，將掌握的信息最大限度地提供給公眾；要選擇恰當有效的信息傳播渠道，在第一時間將政府的信息準確、全面地提供給公眾；要對政府信息把關者嚴加管理，避免其利用職務之便在信息傳遞過程中，出現欺上瞞下的行為；要關注信息接受者對信息的反應，及時修正信息在傳遞過程中出現的偏差，以便信息的接受者能夠準確地理解和掌握信息。

（作者為吉林大學行政學院行政管理博士研究生）

責編/張曉