論我國(guó)住房保障制度的歷史脈絡(luò)

【摘要】現(xiàn)時(shí)的住房保障是指政府為滿足或改善城市居民的居住條件而實(shí)施的行政活動(dòng)。縱觀古今，不論是政府治理的客觀技術(shù)，還是作為行政對(duì)象的居住現(xiàn)實(shí)，住房保障制度各要素均能在古代中國(guó)或近代中國(guó)的情境中找到制度淵源，而這些古典脈絡(luò)亦可以為現(xiàn)代制度提供理論補(bǔ)給。

【關(guān)鍵詞】住房保障制度 歷史脈絡(luò) 救濟(jì) 福利

近年來(lái)，中央以民生為執(zhí)政導(dǎo)向，住房保障制度已成為當(dāng)下的時(shí)政熱點(diǎn)，現(xiàn)階段的理論研究大多以政策話語(yǔ)為導(dǎo)向，極易淪為一種政策的論證工具，而且只能證實(shí)，不得證偽，這與社會(huì)科學(xué)的研究規(guī)律是相背的。本文旨在追本溯源，梳理我國(guó)住房保障制度的歷史脈絡(luò)，清晰呈現(xiàn)我國(guó)長(zhǎng)期形成的居住觀念與社會(huì)傳統(tǒng)，以求對(duì)健全完善現(xiàn)時(shí)制度有所裨益。

古代中國(guó)的土地、住宅與城市

捆綁為主、保障為輔的土地功能。自夏商周的初級(jí)國(guó)家形態(tài)起，土地作為權(quán)力的載體也被賦予主觀意志，雖然人口稀少，幅員遼闊，生產(chǎn)力發(fā)展落后，但土地所有權(quán)在暴力征服的前提下就是高度單一的權(quán)威象征。周代的井田制將所屬的農(nóng)田幾等分，其中的沃土歸周天子所有，剩余貧地歸民眾，民眾以耕種好“公田”作為擁有“私田”的交換條件。戰(zhàn)國(guó)時(shí)秦商鞅變法，從法權(quán)上確立了土地私有。這是應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)需要進(jìn)行開(kāi)荒安民、加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的策略。從文獻(xiàn)記載的情況看來(lái)，當(dāng)時(shí)的土地權(quán)利實(shí)質(zhì)上是一種負(fù)擔(dān)住房保障功能、受限制的土地使用權(quán)。這種權(quán)利按照人口分配，與人身關(guān)系密切相關(guān)。

在中國(guó)歷史上雖然存在過(guò)土地私有化的幾個(gè)時(shí)期，但在不穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境下，弱肉強(qiáng)食的不平等規(guī)則造成土地兼并加劇及貧富差距過(guò)大，給統(tǒng)治者的國(guó)家治理帶來(lái)沖擊，不論是隋唐的園宅地制，還是宋元明清的租佃制，土地的宅地制度形態(tài)此消彼長(zhǎng)，但古代中國(guó)在中央集權(quán)的制度框架內(nèi)始終牢牢控制國(guó)民生計(jì)，在充分發(fā)揮土地生產(chǎn)力的同時(shí)，民眾的居住權(quán)利可謂夾縫求生。此外，不定的災(zāi)荒時(shí)期所實(shí)施的“有居”、“得歸”等安居政策也僅在于防止大規(guī)模的流民造成社會(huì)動(dòng)蕩。

鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)。中國(guó)歷史上的各朝各代由于土地資源豐富的緣故，個(gè)人自己一番勞作便可在土地上解決居住問(wèn)題，除非成為“鰥寡孤獨(dú)廢疾”這類社會(huì)弱勢(shì)群體，否則國(guó)家不會(huì)顧及其居住問(wèn)題。大約在唐代以后，土地私有化加劇以及人口的膨脹導(dǎo)致政府無(wú)法保障每個(gè)人都擁有宅地，于是出現(xiàn)了“長(zhǎng)安大，居不易”的情況。當(dāng)然，統(tǒng)治者在閑暇之余也會(huì)解決一些事關(guān)老百姓的民生問(wèn)題，但這種解決僅僅是指若干種救濟(jì)政策，尚不能達(dá)到一種社會(huì)保障制度的層次。

唐代至北宋期間主要在寺院中開(kāi)辦福田院，就是由國(guó)家和民間共同資助供老疾孤獨(dú)之人醫(yī)療、飲食、居住的綜合性救助機(jī)構(gòu)。北宋時(shí)期僅京城開(kāi)封就設(shè)了四家福田院，每家福田院有住房百余間，逃荒入京的流民、赤貧破家的市民、無(wú)人奉養(yǎng)的老人都有機(jī)會(huì)在里面免費(fèi)居住。南宋徽宗崇寧年間，出現(xiàn)了分工更為明確的居養(yǎng)院，這應(yīng)該是史料上最早記載的專門(mén)住房保障機(jī)構(gòu)，主要收養(yǎng)無(wú)親屬供養(yǎng)的孤寡老人。明代時(shí)朱元璋曾多次下旨，要求地方官員在城市周邊建設(shè)平民住宅供無(wú)居所的難民容身。

現(xiàn)在看來(lái)，這類救濟(jì)措施的立意是值得肯定的，但由于受眾太廣或者經(jīng)濟(jì)所限，古時(shí)各地救濟(jì)機(jī)構(gòu)的物質(zhì)條件往往天差地別，而且救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)基本上依賴于官員的判斷，隨意性較大。

城市發(fā)展與居住功能。大約在商周開(kāi)始，統(tǒng)治者的所在地會(huì)建設(shè)行政中心以及相應(yīng)的服務(wù)設(shè)施，同時(shí)將廟宇置于城市空間的中心。中國(guó)的權(quán)力和神圣可以互相切換—皇帝居住的地方也就是神圣的地方。①基于這種標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)了聚落功能的分化，也可以認(rèn)為是對(duì)城市概念的進(jìn)一步精確。為了保衛(wèi)這些統(tǒng)治中樞，都城展開(kāi)了普遍的規(guī)模擴(kuò)大工程，城墻包圍形式是中國(guó)古代城市的基本特征，把王室同外部世界分開(kāi)的需要決定了城市規(guī)則，也決定了城市居民的人口結(jié)構(gòu)—保衛(wèi)統(tǒng)治者的軍隊(duì)通常占城市人口的很大比例。中國(guó)歷史發(fā)展中決定城市命運(yùn)的是政治而非商業(yè)。都城作為各個(gè)統(tǒng)治王朝最重要的行政中心存在，其發(fā)展與變遷幾乎是斷裂性地取決于皇帝們的位置喜好，當(dāng)然這些喜好并非個(gè)人意志，也受制于傳統(tǒng)禮儀、物資供給便利、防御等主客觀因素，因此中國(guó)歷史上不免有許多城市盛極一時(shí)卻又毀于朝夕的。因此，中國(guó)歷史上早期的城市發(fā)展和民眾安居關(guān)系不大，居住至多只是一個(gè)附屬功能。

那么，人都住在哪？—還是在耕地上。與西方城市發(fā)展過(guò)程中常見(jiàn)的對(duì)流情形不同，同時(shí)期的中國(guó)城市根本沒(méi)有獨(dú)立維持的商業(yè)系統(tǒng)，因此也沒(méi)能對(duì)周邊偏遠(yuǎn)地區(qū)施加影響。即使在最大的城市里，大多數(shù)的產(chǎn)品也主要是為了本地的消費(fèi)；而多數(shù)農(nóng)業(yè)地區(qū)的需求則是在鄉(xiāng)村得到滿足。所以，盡管在大約公元1世紀(jì)，中國(guó)就擁有了當(dāng)時(shí)世界上最大的人口規(guī)模，可是按照居住在大城市的人口比例來(lái)衡量，中國(guó)還是不能達(dá)到同時(shí)期西歐、地中海，或者日本的城市化水平。這種持久的農(nóng)業(yè)影響也反映在城市內(nèi)部。可以說(shuō)，當(dāng)時(shí)的杭州、廣州、漳州和北京都能躋身于世界上規(guī)模最大、規(guī)劃最好的城市之列，但是城市周邊的環(huán)境通常都是擁擠的鄉(xiāng)村，沒(méi)有什么本質(zhì)的不同。

當(dāng)然城市也有人居住—城市發(fā)展初期就已經(jīng)出現(xiàn)以服務(wù)為目的的工商業(yè)群體，這個(gè)群體自然是住在城市里，按照慣例自己動(dòng)手滿足居住需求。相對(duì)應(yīng)的，政府為了規(guī)范城市內(nèi)的建設(shè)，統(tǒng)治者開(kāi)始有目的地向私人建設(shè)者征收一定的賦稅。比如廛就是西周政府針對(duì)城市內(nèi)自建固定店鋪的坐商所征收的一種名為“廛布”的稅種，這大概是歷史上最早的房產(chǎn)稅。

自公元1世紀(jì)以后，中國(guó)城市的商業(yè)功能被逐漸放大，隨之而來(lái)的是商業(yè)階層的不斷擴(kuò)大，于是市民階級(jí)的居住群體也形成了。第一次貿(mào)易繁榮時(shí)期大約在唐代，宅地制崩潰以后，城市房屋租金也隨著人口激增而大幅上漲。普通民眾和大多數(shù)官員都是住房弱勢(shì)群體，少數(shù)人的奢華宅邸與大眾的蝸居形成鮮明對(duì)比，城市之大卻鮮有民眾的立錐之地。因此，自城市住房租賃的供需關(guān)系誕生起，公共租賃住房與市場(chǎng)租賃住房就相伴而生了。在北宋時(shí)期，確實(shí)已經(jīng)存在公共租賃住房，還可以分為政府直接管理受益的“直管房”與公共組織管理自負(fù)的“自管房”，但當(dāng)時(shí)這些公共租賃住房的目的是在于盈利，完全不同于當(dāng)前的福利目的。當(dāng)然，各個(gè)時(shí)期的政府也會(huì)審時(shí)度勢(shì)地進(jìn)行一下租金管制活動(dòng)，以體恤民生需求。此外，城市住宅制度與民無(wú)涉的最顯著體現(xiàn)就是清代，當(dāng)時(shí)的城市住宅福利制度針對(duì)旗人的優(yōu)越性而制定，滿漢分居的建設(shè)居住規(guī)劃其實(shí)就是一種族群歧視。

近代中國(guó)的城市住房保障嘗試

城市住房困境。城市住房困境，表面上是由于城市人口集中，供求關(guān)系結(jié)構(gòu)失衡，但其主要原因還是在于戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境的直接或間接破壞，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家局面不穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯不前。“如建筑勞動(dòng)者之減少，勞動(dòng)者報(bào)酬之增高，建筑材料之昂貴，亦皆誘起住宅問(wèn)題之有力原因也”。②

以國(guó)民政府的遷移為例：“查南京市人口，民國(guó)二十三年為八十三萬(wàn)，二十四年為九十六萬(wàn)，現(xiàn)有一百零六萬(wàn)，較戰(zhàn)前約增十萬(wàn)人，而市區(qū)房屋，戰(zhàn)時(shí)被毀者，遠(yuǎn)較新建為多，故還都以來(lái)，房荒頓成普遍現(xiàn)象，尤以公教人員，戰(zhàn)時(shí)在大后方流離八載，復(fù)員后又受居住問(wèn)題的困窘，其痛苦情形，自應(yīng)設(shè)法解除，政府雖已先后建造公教邨五處，但粥少僧多，大部分向隅人員，仍難免受房荒的威脅。失民生之道，除衣食外，居住亦為必須條件，則政府應(yīng)下一決心議，以作首都‘住’的建設(shè)之初步目標(biāo)。”③首都尚且如此困難，更何況其他地區(qū)，從當(dāng)時(shí)的新聞報(bào)道可以看出，國(guó)民政府對(duì)于城市住房保障還是極為重視的，似想盡辦法來(lái)解決。

改善住房環(huán)境的若干嘗試。民國(guó)時(shí)期對(duì)于改善居住環(huán)境也進(jìn)行過(guò)積極的嘗試，當(dāng)時(shí)不外乎租金規(guī)制與住宅興建兩種措施。租金規(guī)制包括由租賃者自發(fā)運(yùn)動(dòng)和政府命令兩部分。租賃者自發(fā)興起的減租運(yùn)動(dòng)是民權(quán)主張的體現(xiàn)，大致是各社會(huì)階層組織的聯(lián)合運(yùn)作而成。當(dāng)時(shí)城市中的大多數(shù)市場(chǎng)房屋租賃者都受困于房租的昂貴，這種經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)共識(shí)是各種房東聯(lián)合組織的基礎(chǔ)，一時(shí)間各地紛紛成立，集體反對(duì)房東加租，以形成一種與房東勢(shì)均力敵的陣營(yíng)。

這種消極的運(yùn)動(dòng)式抵制在不同時(shí)期都會(huì)興起一陣，固然也能得到若干效果，卻往往只能收效于一時(shí)，一旦聯(lián)合組織的勢(shì)氣松懈，房東秉持住房資源的稀缺，又會(huì)肆無(wú)忌憚地實(shí)施加租。有記載1933年的上海興起過(guò)大規(guī)模的減租運(yùn)動(dòng)，社會(huì)各團(tuán)體紛紛聯(lián)合成立減租運(yùn)動(dòng)委員會(huì)并發(fā)布倡議宣言，一時(shí)間聲勢(shì)極為浩大，然而在實(shí)際執(zhí)行中卻由于人員混雜、專職人員不足而導(dǎo)致進(jìn)程遲緩，而且當(dāng)時(shí)的政界、商會(huì)方面也因內(nèi)部立場(chǎng)的爭(zhēng)議，而完全處于中立，如此消耗下來(lái)，不去數(shù)月，減租運(yùn)動(dòng)委員會(huì)便無(wú)法維持，自行消滅了。

至于政府命令下的房租規(guī)制效果同樣不盡如人意。國(guó)民政府積極實(shí)行減租，多數(shù)也是非常時(shí)期的臨時(shí)之舉。國(guó)民政府在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的財(cái)政十分困難，公教人員的薪俸也不得不大打折扣。但是無(wú)論經(jīng)濟(jì)怎樣蕭條，城市房租也未見(jiàn)低落。在政府無(wú)力提供住房福利的情況下，以行政命令強(qiáng)制減租就成了唯一的選擇。然而事實(shí)證明，城市人口只要繼續(xù)增加，房租的大幅上漲也是必然的規(guī)律，政府法令的限制縱然收效于一時(shí)，卻不可能解決根本問(wèn)題，長(zhǎng)久下去反而會(huì)失去政令威嚴(yán)。④而且用政府命令來(lái)規(guī)制房租上漲，也和提倡市民自力興建房屋有所矛盾。現(xiàn)在因政府法令而不得增加房租或不合理限制房租定價(jià)，則市民無(wú)利可圖，建房熱情也隨之大減。

這樣看來(lái)，房租規(guī)制的效果并不理想，似應(yīng)著力于興建更多城市住宅才是根本的解決之道。由政府方面來(lái)建造平民住宅是促進(jìn)市民福利的最直接措施，民國(guó)時(shí)期的青島市在20世紀(jì)30年代持續(xù)建設(shè)了一批公共租賃住所，取得不錯(cuò)的成效。模式大致是由政府設(shè)立一個(gè)強(qiáng)力機(jī)構(gòu)主持統(tǒng)籌集資、購(gòu)地、工程及管理等事項(xiàng)，該機(jī)構(gòu)由市政府、參政會(huì)、市參議會(huì)，銀行集團(tuán)代表等共同參與。當(dāng)然，用政府的力量來(lái)興建平民住宅固然值得肯定，但這在財(cái)政充裕的時(shí)期尚可辦到，事實(shí)上在民國(guó)時(shí)期卻是不易達(dá)成的。因此，受制于種種主客觀因素，民國(guó)時(shí)期的各地政府往往難以維系獨(dú)立承建的政策。

提倡市民自建房屋，在于國(guó)家通過(guò)適當(dāng)?shù)姆钫擢?jiǎng)勵(lì)、促進(jìn)市民主動(dòng)實(shí)現(xiàn)住房環(huán)境的改善，有《內(nèi)地房荒救濟(jì)辦法》、《鼓勵(lì)人民興建房屋實(shí)施辦法》以及地方的一系列實(shí)施法令。除了最普遍的市民獨(dú)立自建房屋之外，住宅共建合作社也是一種值得提倡的模式，市民大致是以入股或強(qiáng)制儲(chǔ)蓄等形式籌措資金，共同管理工程建設(shè)，價(jià)格相對(duì)低廉的代價(jià)是對(duì)于建成房產(chǎn)不得轉(zhuǎn)為已有，并限制轉(zhuǎn)讓收益，唯以居住使用為目的。該模式一般是針對(duì)中產(chǎn)階級(jí)而言的，大多數(shù)市民受制于財(cái)力與知識(shí)，難以組織房屋共建合作。當(dāng)然，若是中產(chǎn)階級(jí)的住宅合作運(yùn)動(dòng)十分發(fā)達(dá)，則一般市民的住宅問(wèn)題也可以相應(yīng)緩解一部分，不至于出現(xiàn)無(wú)處可居的現(xiàn)象。

民國(guó)時(shí)期住房保障之發(fā)展。無(wú)論是理論還是實(shí)踐，民國(guó)時(shí)期的住房保障較中國(guó)古代已有所飛躍，亦產(chǎn)生了可銜接、有益于我國(guó)當(dāng)下現(xiàn)實(shí)的若干進(jìn)步。

首先，區(qū)分各層次的住房保障對(duì)象。國(guó)民政府時(shí)期的各地法制實(shí)施并不一致，所應(yīng)對(duì)的行政現(xiàn)實(shí)也存在差異，因此住房保障制度針對(duì)有各層次對(duì)象，如大部分行政組織發(fā)達(dá)的城市，為了保障政府機(jī)能效益，都會(huì)將公教人員作為公共租賃住房的優(yōu)先受益群體。也有個(gè)別城市的住房保障專門(mén)針對(duì)城市底層人民，如《青島市平民住所管理及租賃細(xì)則規(guī)定》：“承租資格……以本市充當(dāng)傭工、苦力與攤販小商及貧苦婦女為限。教員學(xué)生、陸海軍官兵、各機(jī)關(guān)職員、警士及各機(jī)關(guān)公役、商販營(yíng)業(yè)資本滿伍佰元以上者、閑居游民無(wú)正當(dāng)職業(yè)者、染有鴉片嗎啡等嗜好尚未解決者，不得在本所請(qǐng)領(lǐng)住房。”

住房保障對(duì)象的層次劃分并不同于歧視性的福利政策，其行政思維在于集中國(guó)家資源解決現(xiàn)階段的重點(diǎn)問(wèn)題。之于當(dāng)下，廉租房制度對(duì)應(yīng)城市底層群體，公租房制度所對(duì)應(yīng)的是城市“新就業(yè)群體”以及需要改善住房環(huán)境的原住民，亦是這樣的思路。

其次，住房保障的法制體系已經(jīng)日趨完善。民國(guó)時(shí)期，城市市民的住房權(quán)利已經(jīng)從被動(dòng)受施舍的恩惠轉(zhuǎn)向?yàn)榭梢酝ㄟ^(guò)各種形式主張的法律權(quán)利，這確實(shí)是社會(huì)文明進(jìn)步的一種體現(xiàn)。孫中山先生在《建國(guó)大綱》中就提出衣、食、住、行的四大民生需求，成為了國(guó)民政府立法的最高思想。從1929年開(kāi)始，在中央層面，國(guó)民政府先后頒布了《內(nèi)地房荒救濟(jì)辦法》、《建筑法》、《都市計(jì)劃法》、《房屋租賃條例》、《鼓勵(lì)人民興建房屋實(shí)施方案》及《獎(jiǎng)勵(lì)民營(yíng)住宅建筑條例草案》等相關(guān)的住宅法律法規(guī)，其中不少規(guī)范在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)沿用至今。在地方層面，各地也有《北平特別市租房規(guī)則》、《上海特別市政府獎(jiǎng)勵(lì)建筑平民住所辦法》、《上海市解救房荒治本辦法》、《青島市平民住所管理及租賃細(xì)則》、《青島市平民領(lǐng)地自建筑所規(guī)定》、《南京特別市政府旗民生計(jì)處管理旗民住屋辦法》、《江蘇省房屋救濟(jì)辦法》等。

筆者通過(guò)文獻(xiàn)整理發(fā)現(xiàn)，民國(guó)時(shí)期各層次的住房保障規(guī)范比現(xiàn)在豐富得多，而且其中多數(shù)是經(jīng)過(guò)有效實(shí)踐。由此可見(jiàn)，當(dāng)下我國(guó)的住房保障制度需要中央統(tǒng)一立法與地方政策實(shí)施的共同推進(jìn)。

最后，人文社區(qū)的理念萌芽。雖然民國(guó)時(shí)期的城市居住還存在基本需求的不足，但是其都市現(xiàn)代化也有了一定程度的發(fā)展，因此人們對(duì)于人文社區(qū)與都市規(guī)劃已經(jīng)有了一定理念，如梁思成從建筑學(xué)角度提出的城市“安居”標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)應(yīng)當(dāng)使居民居住得到最高度的舒適，工作達(dá)到最高度的效率⑤。此外，對(duì)于社區(qū)居住的理解也逐漸超越建筑美學(xué)與功利主義，認(rèn)為“社區(qū)是人與制定之綜合體……普通的區(qū)域性的計(jì)劃，常把住宅看得太機(jī)械了，而失去了其社區(qū)生活上的重要價(jià)值……區(qū)域性的計(jì)劃是要將各種認(rèn)為過(guò)程與自然環(huán)境相調(diào)和。”⑥

彼時(shí)較現(xiàn)今的住房改善雖然具有不歷史背景，但是這些理念放在今日仍然具有借鑒價(jià)值，尤其是在我國(guó)當(dāng)下的住房保障制度似乎還停留在僅僅滿足物質(zhì)需求的層次，尚未達(dá)到人文關(guān)懷的深度際。

（作者分別為重慶廣播電視大學(xué)文法學(xué)院副教授，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院碩士研究生；本文系2011年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)公租房制度的表達(dá)與實(shí)踐”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：11BFX074）

【注釋】

①[美]喬爾·科特金：《全球城市史》，王旭等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第78頁(yè)。

②葉新明：“都市住宅問(wèn)題”，《中國(guó)新論》，1935年第1卷第7期。

③《市政評(píng)論》，1947年第9卷第11期。

④唐道海：“我國(guó)都市住宅問(wèn)題和住宅合作運(yùn)動(dòng)”，《中國(guó)革命》，1934年第3卷第19期。

⑤梁思成：《建筑文萃》，北京：三聯(lián)書(shū)店，2006年，第6頁(yè)。

⑥蔣旨昂：“社區(qū)計(jì)劃與住宅改善”，《社會(huì)建設(shè)》，1944年第1卷第5期。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）