淺談住房公積金的住房保障功能

【摘要】我國住房公積金制度自建立以來，為提高職工住房消費支付能力、深化住房改革等，發揮了積極作用。隨著住房市場化和商品化的發展，住房公積金制度出現了覆蓋面不全、資金使用率低、地區發展不平衡等問題，嚴重影響了其住房保障功能的發揮。因此，住房公積金制度要生存發展，就必須進行相應的制度完善和改革，切實發揮其住房保障功能。

【關鍵詞】住房公積金 住房保障功能 制度

住房公積金制度是指由職工所在的國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業、事業單位及職工個人繳納并長期儲蓄的住房公積金，用于支付職工住房費用的一種社會性、政策性、互助性的社會保障制度。我國住房公積金制度于1991年在上海率先建立，1994年國務院頒布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，肯定了住房公積金制度在城鎮住房改革中的重要價值，并作出全面推行住房公積金制度的決定。我國住房公積金制度自建立至今二十余年，發展迅速，日臻完善，對于提高職工購房住房能力、增加住房保障資金、推動房地產業發展進步等意義重大。根據住建部發布的2008年全國住房公積金管理情況通報，截至2008年末，我國實際繳存職工人數為7745.09萬人，同比增長7.75%；全國住房公積金繳存總額為20699.78億元，同比增長27.54%。①隨著住房市場化改革進程的深化，我國住房公積金住房金融作用逐漸浮現出一些問題并日趨嚴峻，嚴重制約其住房保障功能的發揮。新的形勢下，如何進一步發揮住房公積金的住房保障功能，是建設并完善中國特色住房保障體系必須面對的一項課題。

住房公積金在發揮住房保障功能中存在的問題

我國住房公積金制度的建立旨在提高中低收入人群的住房支付能力，助其解決住房問題。為切實發揮住房公積金制度的住房保障功能，緩解日趨嚴峻的供需結構矛盾，國家在住房公積金保值、利率、稅收等方面給予諸多優惠政策。盡管如此，我國住房公積金制度在發揮住房保障功能方面仍不盡人意，住房問題日趨嚴峻，甚至引發出諸多社會問題，嚴重制約著社會的和諧發展。總結其原因主要有以下幾個方面：

住房公積金覆蓋率偏低。一方面，我國住房公積金繳存對象以國家機關、國有企業、行政事業單位和經濟效益較好的外資企業為主，這些單位的職工多屬于具有穩定收入的高收入群體；而個體工商戶、私營企業合同工、自由職業者和大量的進城務工人員基本不在國家住房公積金覆蓋范圍內。住房公積金有限的覆蓋范圍決定了受益人群多為高收入者，資金的使用難以惠及廣大中低收入人群。作為一項社會保障制度，公積金制度建立的初衷即為中低收入人群解決住房問題，然而，就當前實際情況而言，公積金制度的初衷顯然沒有被遵守和實現。

另一方面，截止2008年底，我國住房公積金應繳職工人數11184.05萬人，而實際繳存人數只有7745.09萬人，覆蓋率僅為69.25%，也就是說，在全國“在職工”中有30.75%的職工未按照國家規定如期繳存住房公積金。②從以上數據可以看出，我國住房公積金實際繳存情況并不樂觀，這種現狀也是造成我國住房公積金覆蓋率偏低、住房保障功能難以切實發揮作用的重要原因之一。

我國住房公積金資金使用效率整體不高。截至2011年底，全國住房公積金余額總計2.1萬億元，這個看似巨大的數額讓人們再次感受到中國房地產市場規模的巨大。然而，中國住房公積金使用效率整體不高，2008年末，住房公積金使用率72.81%，同比下降1.78%；住房公積金運用率53.54%，同比下降3.51%。③究其原因，住房公積金使用方式的單一是造成我國住房公積金使用效率偏低的重要原因。當前，我國住房公積金大部分用于發放個人住房貸款，由此又衍生出公積金使用公平問題，高收入群體具備購房能力，自然也成為公積金貸款主要受益者，而中低收入群體缺乏購房能力，不僅難以享受公積金貸款優惠利率，還要承受低利率強制儲蓄利息損失。

區域與行業發展不平衡，住房公積金實施效果差異較大。一方面，我國住房公積金發展水平呈現明顯的“區域性”特征，與地區經濟發展水平、社會保障發展水平等息息相關。我國區域經濟差異懸殊，經濟發展的不平衡造成住房公積金的發展差距。東部地區經濟發達，財政收入增長迅猛，公積金制度配套資金充足，為公積金制度的切實履行和全面推行提供了經濟和政治基礎，因此東部地區住房公積金覆蓋范圍廣、資金使用率高。而中西部經濟相對落后的地區尚未擺脫計劃經濟思想的影響，經濟發展較慢，財政配套資金緊缺，住房公積金繳存基數和比例以及資金使用率普遍較低。

另一方面，不同行業間經濟效益不同，職工的工資收入自然也不同。通信、金融、煙草、電力等國家壟斷性行業職工工資收入較高，屬于高收入群體，公積金繳存基數和比例偏高；而其他一些普通行業職工工資收入較低，公積金繳存基數和比例相對較低，進一步拉大了不同行業間住房公積金的差距。

發揮住房公積金住房保障功能的對策

加強對住房公積金的宣傳和監管力度。一方面，很多企業和職工對于住房公積金的價值、意義以及相關規定缺乏認知，在很大程度上限制了住房公積金制度的推廣和實施效果。因此，相關部門應加強對住房公積金的宣傳力度，提高大眾認知水平，以獲得廣泛的理解和支持，這也是擴大住房公積金覆蓋范圍的基礎和前提。另一方面，我國住房公積金制度雖然已經立法，但存在有法不依、執法不嚴、違法不究等諸多問題，大量“在職工”被排除在住房公積金制度之外，難以享受住房制度帶來的利益。因此，國家應加強執法的嚴格性，明確界定住房公積金繳存覆蓋范圍，嚴格監督范圍內的單位公積金繳納情況，要求單位構建并完善公積金制度，切實保障職工權益；提高公民的法律意識和權利意識，鼓勵員工積極爭取并維護自己的權益；通過職工舉報、不定期抽查等方式對違背公積金制度的單位給予懲處，對遲繳單位要求交付滯納金，拒繳單位通過司法部門強制執行。

擴大住房公積金覆蓋范圍，政策向中低收入者傾斜。個體工商戶、私營企業合同工、自由職業者、進城務工人員等基本不在國家住房公積金覆蓋范圍內，自然也難以享受住房公積金制度帶來的實惠。國家應擴大住房公積金覆蓋范圍，逐步將他們納入到住房公積金體制中。對于已經被覆蓋的群體，應增強住房公積金繳存強制性，確保應繳盡繳，真正發揮住房公積金住房保障作用。

當前，我國住房公積金覆蓋對象多為高收入群體，嚴重違背了住房公積金為提高中低收入人群住房支付能力而設立的初衷。為使政策向中低收入群體傾斜，在相關政策的制定過程中應本著普遍受益的逆相關原則：提高過低的繳存比例，劃定住房公積金繳存額上限；出臺限制政策應對高收入者多次低息購房貸款的情況；發揮住房公積金對中低收入人群的政策性住房保障功能，對中低收入人群住房公積金貸款買房給予政策傾斜。

調整住房公積金使用結構，拓展其使用方式。為真正實現住房公積金的住房保障功能，應根據保障群體的實際要求適當調整住房公積金的使用結構，拓展住房公積金的使用方式。例如，低收入者在買不起房子的情況下，可以動用住房公積金交付房租，確保低收入者具有容身之所，使住房保障功能得到多角度的呈現。2011年10月，住建部副部長齊驥表示，住建部正積極聯合各個相關部門，研究修訂住房公積金條例，放寬個人提供住房公積金作為支付住房租金的規定，旨在拓展住房公積金使用方式，進一步發揮住房保障功能。

協調住房保障措施，抑制房價不合理上漲。住房公積金制度對于提高人們的住房消費支付能力發揮了一定的作用，但如果房價遠遠高于購買力的話，對大多數人而言買房仍然是一個難以實現的夢。因此，要想從根本上解決我國日趨嚴峻的住房問題，當務之急是抑制房價的不合理上漲。房價調控是一項龐大、復雜的工程，不可能一蹴而就。在這一過程中政府不能急功近利，應注重調控的長期性和宏觀性，采用經濟手段而非行政手段進行宏觀調控，促進房地產市場健康可持續發展。另外，為解決低收入人群難以承擔高昂的市場化房價費用的現狀，政府應大力給予土地補貼、稅費和土地出讓金減免等政策傾斜鼓勵經濟適用房、廉價房的開發建設，確保穩定的廉價房源。

結語

住房公積金制度對深化住房改革、提高職工住房消費支付能力、推動房地產經濟發展發揮了重要作用。住房市場化和商品化的發展使我國住房公積金制度浮現出諸多問題，住房公積金覆蓋率低、資金使用效率低、實施效果差異大等，這些問題的出現嚴重影響了住房公積金制度住房保障功能的發揮。面對這種形勢，國家必須采取相應措施加強對住房公積金的宣傳力度和執法力度，擴大住房公積金覆蓋范圍，調整住房公積金使用結構，拓展住房公積金使用方式，協調住房保障措施，采用經濟手段抑制房價不合理上漲等，切實發揮其住房保障功能。

（作者單位：中國礦業大學（徐州））

【注釋】

①胡秀芬：“當前住房公積金管理存在的問題與對策”，《中國行政管理》，2009年第4期。

②王幫敏：“論住房社會保障性制度的現實性選擇”，《現代商貿工業》，2007年第10期。

③王洋，胡國晶：“論如何進一步發揮住房公積金住房保障作用”，《民營科技》，2009年第3期。

責編/張蕾