征地制度改革中的土地增值收益分配機制淺析

【摘要】由于征地制度的不合理，引發了許多社會矛盾，損害了農民的利益。保障農民利益，讓農民參與土地增值收益分配，是征地制度改革的必然抉擇。土地增值收益分配機制的改革，核心在于提高農民在土地增值收益中的分配比例。其路徑選擇可以通過“公共利益”征地和“非公共利益”征地兩種不同的制度安排來實現。

【關鍵詞】征地制度 征地補償 土地增值收益 分配機制

目前，我國城市化正處于關鍵發展階段。這意味著我國的城市范圍、規模將繼續擴大，同時將來大量的農用地將轉為城市用地。過去由于征地制度的不合理，引發了許多社會矛盾，損害了農民的利益。為了保障農民利益，促進我國經濟社會發展，征地問題成為我國發展過程中必須解決好的問題。而征地中最核心的問題是農民利益的保障和征地補償的標準。十八大報告中提出“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”。這為我國征地制度改革提出了目標要求和方向。我國要實現“工業反哺農業”，在今后的城市化發展中，我國不能再讓農民承擔利益損失來取得更快速的城市化發展，必須讓農民也平等參與現代化進程、分享現代化成果。

增值收益分配機制不合理：農民獲得征地補償過低

我國征地中最大的問題就是對失地農民的補償不足。我國目前農地征收補償范圍包括土地補償、勞動力安置補償、青苗費及地上附著物補償，土地補償和勞動力安置補償以被征地前三年平均產值的一定倍數來計算，并且法律規定土地補償和勞動力安置補償之和最高不得超過30倍。我國主要實行貨幣補償的形式，一次性給予農民一定量的貨幣。土地對農民既是生產資料，也是生活資料，是農民生存的根本保障。當前過低的補償標準和單一的補償方式，難以維持失地農民生產、生活的可持續發展。征地補償不足嚴重損害農民利益，影響我國經濟發展和社會穩定。

從表象看，我國對被征地農民補償過低是因為以農用途的年產值的一定倍數計算征地補償，征地補償中沒有包含轉用后的土地增值收益。法律對補償標準以年產值倍數計算的方法過于具體、死板，帶有政府定價的色彩，在征地補償中農民沒有協商議價的話語權。政府代表國家將集體所有的土地征收為國家所有，從所有權的轉移角度來看，征地雖然帶有行政強制力的色彩，但實質是一種土地所有權交易行為。根據市場經濟規律，交易價格應是買賣雙方平等議價協商的結果。而當前我國征地價格在實際中表現為政府定價，可能出現濫用公權超越“公共利益”范圍進行征收的問題，而農民在征地過程中談判協商力量微弱，議價能力更是微小。當前的制度是在過去計劃經濟時期下形成的，對征地補償價格規定過于具體、死板，隨著市場經濟體制的建立和深入發展，已經表現得不合時宜，因此，征地中屢屢出現各種社會問題。

對于征地中屢屢出現的社會問題，黨和國家也一直很重視，推行過許多政策和措施，如提高征地補償標準、統一年產值、實行綜合地價和區片地價、完善征地程序等。但是征地問題一直沒有得到根本性解決，對被征地農民的補償仍然較低。其中的主要原因就是農民沒有真正參與到土地增值收益分配之中。“按土地原用途進行補償，忽視了市場經濟規律，沒有體現土地的潛在收益，征地補償和土地的潛在價值不對等。”①一塊集體土地在轉為國有土地之后，政府將地塊通過“招拍掛”進行出讓，土地的價值潛力就顯現出來，該地塊在原用途下的價格和出讓的價格兩者間差距甚大。農民得到的只是原用途下計算得到的低廉的價格，而巨大的增值收益農民卻幾乎沒份，農民被排斥在土地增值收益的分配系統之外。這也是征地引出的社會問題頻發的重要原因。若農民能在土地增值收益獲得一定比例的分配，那征地補償標準就會提高，也就能很大程度緩解征地矛盾。

農民難以參與土地增值收益分配：政府公權的強勢

不合理的征地補償方法和方式只是表象，深層次的原因在于征地制度的缺陷，在于征地制度中土地增值收益分配機制不合理。核心問題是征地過程中補償價格的確定以及增值收益分配中農民的參與弱化，政府公權的作用過大，農民往往處于弱勢地位。

第一，政府擁有法律賦予的征地權力，卻對征地中的“公共利益”范圍界定不清晰。我國法律規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用。實際上，政府不僅為了公共利益需求進行征地，在城鎮化過程中需要集體土地轉為城市用地也是通過政府進行征地，完全壟斷了農用地轉城市用地的渠道。同時我國法律規定，在城市建設中任何單位或個人只能使用國有土地，也就是說集體土地未經政府征為國有土地則不允許流轉為城市建設用地。在我國，農村土地的流轉受到了嚴格的限制，政府完全壟斷了農村土地的“出口”。征地成為城市化過程中各類所需新增建設用地的唯一方法。

征地是土地所有權的完全轉移，征地市場相當于土地的買賣市場。在我國“征地市場”中，政府是唯一的“買”者，“賣”者是多方面的，但不能以此就認為我國“征地市場”是壟斷競爭性市場。因為由于土地的稀缺性，在多方的“賣”者中不存在競爭性，理論上甚至是各個農地的所有者對自己所有的土地具有一定的壟斷力。因而，從市場結構條件來看我國“征地市場”形成不了政府的壟斷。政府的壟斷地位不是來自于其唯一的“買”方地位，而是源自于法律所賦予的征地權力。政府的壟斷力量，實際是一種行政壟斷。政府在公共利益的范圍之外的非公共領域征地中，就是超越公權力邊界，濫用行政權力，強行征地。再加上，我國法律對“公共利益”的界定模糊，征地又是城市化中各類所需新增建設用地的唯一途徑，因而濫用征地權力，擴大“公共利益”征地范圍成為了必然，而且隨著經濟發展和城市化進程愈演愈烈。

第二，二元制土地所有制下，集體土地所有權和國有土地所有權權利不對等。我國現存兩種土地所有權，《土地管理法》規定：城市市區的土地屬于國家所有；農村和城郊的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留山屬于農民集體所有。同樣是土地所有權，但是兩種土地所有權所享有的權利存在著極大的不對等。集體土地受到嚴格的用途管制和流轉限制。城市建設只能使用國有土地，集體土地不能轉讓、出租用于城市建設，農用地轉為非農用地必須通過征地這唯一的途徑。國有土地所有權表現為“更高一級”的土地所有權。倘若集體土地所有權享受完整的權利束，集體土地就能夠合法上市流轉，打破政府征地壟斷，這樣既能保障農民利益，也能滿足城市建設用地的需求。兩種土地所有權在經濟實現上也表現得極不平等，征地是土地所有權的完全轉移，是土地所有權的買賣價格；國家土地所有權在經濟上的實現往往表現為土地使用權一定年期出讓價格，現實中征地補償價格遠遠低于被征為國有土地后的出讓價格。

第三，征地過程參與者中各方主體的地位不平等。在征地過程中參與主體主要有政府、集體組織、農民。政府是征地者，擁有法律賦予的壟斷性征地權，土地被征用后地方政府就行使國有土地所有權。集體組織是集體土地的所有者，擁有集體土地的所有權。農民擁有土地承包經營權、宅基地使用權等。在征地過程中，政府、集體組織、農民的地位是不平等的，農民的地位尤其顯得弱勢。我國是社會主義市場經濟體制，實行依法治國，在征地過程中，各方主體應當擁有平等的市場參與者主體地位，擁有法律上平等的地位。實際中，政府憑借征地權具有絕對的優勢地位，可實行強制征地。集體組織作為土地的所有者，由于法律對集體土地的真正產權代表者規定不明確，集體土地產權被虛化，從而影響了集體土地所有者行使土地所有權。同時，在基層集體組織容易受到政府行政權力的影響，難以完全去維護農民利益。農民的土地承包經營權和宅基地使用權實際具有物權屬性，理應具有交易的主體地位，在征地中擁有維護自身權益的話語權、議價權。

第四，土地財政、GDP政績考核等機制的驅動。土地財政在土地制度改革、高房價等問題中一直飽受詬病。地方政府的土地財政依賴、GDP政績考核等利益驅動與征地問題也密切相關。地方政府大量的財政收入來自于賣地，在土地的“一征一賣”中所得的級差收入數目驚人。土地財政是政府積極征地、將征地范圍延伸到非公共利益領域的重要動機。同時在GDP政績考核下，地方政府更是積極征地以擴大城市規模，刺激經濟發展。

征地制度改革：兩種征地范圍的制度安排

征地制度的改革，核心問題是農民利益的保障，要讓失地農民得到公平合理的補償，讓農民真正參與土地增值收益的分配。這需要對我國當前征地制度中征地補償定價機制與收益分配機制進行改革。在改革中，既要強調農民利益的保護，也要協調好城市化過程中經濟發展對用地的需求，尤其是對“公共利益”范圍內用地需求的保障。征地制度改革中，應當嚴格區分“公共利益”范圍用地和“非公共利益”范圍用地，對不同領域實行不同的農地轉化路徑，因而土地增值收益模式也不同。

“公共利益”征地：縮小范圍與合理補償。傳統的征地制度，在我國的城市化過程中發揮了巨大的作用，能夠有效地滿足我國城市建設用地的需求。但是，過去低成本的城市化讓農民付出了巨大代價，極大地損失了農民的利益。對于真正的“公共利益”范圍的征地，農民還是能夠理解、支持和配合的。而在對農民補償不足，損害農民利益的條件下，農民對商業經營用地的征地就表現得極其不滿。“‘公共利益’范圍是征地制度的基礎，因此完善征地制度，政策基點就是具有明晰的‘公共利益’界定。”②對“公共利益”范圍的界定，可以學習國際經驗，運用具體列舉的方法列舉允許進行征地的公益性行業。“公共利益”范圍用地包括國防軍事用地、國家政府機關、公益性事業研究單位用地、能源交通、公共設施、公益及福利事業用地等等。

“國家為‘公共利益’需要征收農村集體土地時，在給農民充分補償的基礎上，可以動用國家強制征地權，這時被征地單位必須無條件服從。”③在“公共利益”領域范圍內實行征地制度，要以給予農民公平合理的補償為前提，以土地的市場價值為基礎進行定價補償，不能以“公共利益”為由而損害農民的利益。“征地補償費要在確認農民集體土地的財產權利的基礎上，按照市場經濟規律確定。”④在征地中，要保障農民擁有與政府平等的談判地位，保障農民的話語權、議價權，保障在征地中農民擁有一定的自主選擇、自主決策權。征地程序要民主、公開、公正。嚴格征地審查、監察，保障農民維權渠道暢通。

“非公共利益”征地：謹慎推行集體土地上市流轉。農地轉為城市用地除了征地路徑之外，我國還在探索另一種新路徑。目前已經有集體土地入市流轉的試點，核心內容是由過去的計劃配置轉化為以市場機制對土地資源進行配置，這實際上是對土地增值收益分配模式的另一種探索。“依法征地，采用市場機制，將征地價格與市場價格掛鉤，按市場價格對失去土地的農民進行合理補償，同時可以通過設置農地非農化土地增值稅的方式，將社會公共投資增值收歸國家。”⑤在這種模式下，農民以主體地位參與市場運行，農民獲得的不單是征地中以農用途年產值的一定倍數計算得到的補償，而是流轉土地使用權而獲得的收入，農民直接參與到了土地增值收益的分配。允許集體土地在符合土地規劃的條件下上市流轉，對“非公共利益”領域范圍需要集體土地轉為城市土地，以市場機制進行土地資源配置。以市場機制進行定價，用地需求者、集體組織、農民以平等的市場主體進行協商談判，政府作為審查、監督、協調、管理者。這種方式不僅改變了先將土地征為國有，再將土地出讓，農民只得到土地增值收益的微小部分的狀況，同時能保障集體和農民的利益。集體組織作為土地所有者，在集體土地流轉所得收入中以一定比例獲得收益參與增值收益分配。雖然政府利益一定程度上受損，但政府能以稅費方式參與分配，保證收入的長遠性，改變了過去一次性的賣地收入。但是，由于新模式不成熟、各個城市的具體情況不同等多種因素，需要多試點，多在實踐中總結經驗，謹慎推廣。

這種模式重點和難點在于確定政府、集體、農民之間合理的土地增值收益分配比例。該模式打破了政府的土地一級市場壟斷地位，一定程度上沖擊了當前的地方政府土地財政收入。征地制度改革從某種程度上而言是各方利益分配的改革，確定一個合理的土地增值收益分配比例是關鍵。從評估角度來說，對土地的增值進行完全清晰的界定是困難的，甚至是不可能的。農用地轉為城市用地后土地增值收益形成主要受到土地用途改變、土地稀缺與土地需求的矛盾、經濟發展和基礎設施改善的外部效應等影響，因而，政府應該參與土地增值收益的分配。集體組織具有土地所有權，應以土地所有者參與土地增值收益分配。農民具有集體土地使用權，也應該參與土地增值收益的分配。在這種市場化的土地增值收益分配模式下，土地增值收益的分配表現為對集體土地流轉后所獲得的收入在各方進行分配。筆者建議學習和參照城市二級土地市場經驗，政府對集體土地流轉進行征收稅費，政府以征收稅費方式參與分配。集體和農民在土地流轉收入繳稅費后的剩余收入中按一定比例進行分配。

這種以市場機制配置集體土地資源，對土地增值收益進行分配的模式，需要對集體土地進行確權，明確清晰的集體土地產權是集體土地上市流轉的前提。當前我國集體土地有鄉、村、小組三種形式的土地所有者，集體土地產權不明確，集體土地所有權被虛化。應進一步強化實際具有物權屬性的土地承包經營權、宅基地使用權等，弱化集體土地所有權，明確農民在土地交易中主體地位，切實給予農民土地財產權利，保障農民的利益，促進經濟發展和社會穩定。

（作者單位均為四川大學經濟學院）

【注釋】

①王偉，程亮：“芻議征地補償制度的完善—以保障農民權益為出發點”，《農業經濟》，2011年第2期，第61～63頁。

②宏觀經濟研究院“經濟體制改革動態跟蹤與改革建議”課題組：“我國征地制度特點、問題及改革建議”，《宏觀經濟管理》，2010年第9期，第24～26頁。

③顏文強：“淺論我國農村征地制度的缺陷與完善”，《內蒙古農業大學學報》（社會科學版），2011年第1期，第35～37頁。

④魏曉彤：“改革開放30年征地工作之反思”，《改革與開放》，2009年第1期，第71～74頁。

⑤嚴金明：“我國征地制度的演變與改革目標和改革路徑的選擇”，《經濟理論與經濟管理》，2009年第1期，第39～43頁。

責編/許國榮（實習）