“鄉(xiāng)鎮(zhèn)善治”與基層社會管理創(chuàng)新再探究

【摘要】隨著中國城鎮(zhèn)化進程的快速推進，基層社會管理創(chuàng)新亟待進一步完善。文章對前來廣元市委黨校參加學習的226名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提交的社會管理創(chuàng)新經(jīng)典案例進行了抽樣，借此系統(tǒng)地梳理了基層社會管理的內(nèi)衍性現(xiàn)實要素，著力基層社會管理創(chuàng)新的因應性動力機制，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)善治與基層社會管理創(chuàng)新的變革與重構(gòu)路徑。

【關(guān)鍵詞】基層社會 管理創(chuàng)新 變革 重構(gòu) 善治

社會管理，特別是基層社會管理，正日益成為當今社會轉(zhuǎn)型時期的重要議題。黨的十八大報告明確指出要改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設(shè)，加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。①當前，中國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，中國用幾十年的時間走完了西方發(fā)達國家上百年的發(fā)展歷程，期間積累的各種問題、矛盾也層出不窮，社會面臨“脫序”危機，這些因素嚴重損壞了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和合法性權(quán)威。治國理政的合法性既來自于人民，又根植于人民，創(chuàng)新基層社會管理不僅適應了鄉(xiāng)鎮(zhèn)善治的切實需求，而且進一步凝聚了黨執(zhí)政治國的合法性基礎(chǔ)。

在中國社會管理進程中，基層是重點，也是難點。基層社會管理，從行政范圍上看，主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的社會管理，具體而言，主要指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、城鄉(xiāng)社區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的村社為載體和依托，在管理形式上以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導，居（村）民自治管理為輔助的社會管理。②近年來，基層尤其是農(nóng)村越來越受到領(lǐng)導干部關(guān)注，基層社會管理越來越成為社會管理創(chuàng)新系統(tǒng)中的一道難題。

基層社會管理的內(nèi)衍性

基層社會管理的內(nèi)衍性是指社會管理在基層孵化的內(nèi)在表現(xiàn)。甄別個案，抽象普遍，從個案到一般，從特殊到普遍是對案例進行分析的主要方法之一，抽樣案例表現(xiàn)出的基層社會管理內(nèi)衍性主要包括以下四個方面：

城鎮(zhèn)化進程中的內(nèi)衍性。抽樣顯示：由城鎮(zhèn)化、城市化內(nèi)衍的基層社會管理占整個抽樣案例的70%，特別是GDP靠前或占優(yōu)勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于經(jīng)濟社會發(fā)展較好，相應的基層社會管理亟待創(chuàng)新。城鎮(zhèn)化這一進程的內(nèi)衍以征地、拆遷、安置和土地流轉(zhuǎn)等為典型。一是征地、拆遷和安置的孵化。這類型基層社會管理主要是由經(jīng)濟發(fā)展過程中征地、拆遷和安置不公正、不公平等引發(fā)的群眾上訪事件，主要表現(xiàn)為在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、商業(yè)開發(fā)等過程中，由于利益產(chǎn)生機制差別、個別地方風俗習慣差異和征地、拆遷補償制度不完善等成因誘發(fā)的基層社會管理。例如，由征地、拆遷補償?shù)纫蛩貙е聼o法滿足群眾的利益訴求。

二是土地利益的孵化。隨著國家土地政策的出臺和放寬，近年來由農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)誘發(fā)的基層社會管理也逐漸增多，主要表現(xiàn)在農(nóng)村集體土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)、私人土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地承包權(quán)不明晰以及一些歷史遺留因素造成的土地使用權(quán)和承包權(quán)引起的糾紛。一些歷史遺留的集體土地由于承包權(quán)不明晰，隨著地方經(jīng)濟社會發(fā)展，早些時期經(jīng)濟價值較小的土地現(xiàn)在具有一定的或者較大的經(jīng)濟價值，利益相關(guān)者對這部分土地承包權(quán)的爭奪就成為引發(fā)這類事件的主要動因。

基層民主政治的內(nèi)衍性。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，公民民主意識逐步覺醒，由于公民的政治權(quán)利、相關(guān)利益未得到合理滿足而發(fā)生內(nèi)衍的占到整個基層社會管理的10%。與前者相似，經(jīng)濟社會發(fā)展水平越高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)爆發(fā)這一類型基層社會管理的幾率越大，它主要是由于信息透明度不高，信息發(fā)布不及時、滯后，公民的正當權(quán)益受到侵犯以及一些領(lǐng)導干部知法犯法、執(zhí)政為己、以權(quán)謀私的觀念引起的。可見，在推進基層社會管理創(chuàng)新的同時，基層民主政治建設(shè)要協(xié)調(diào)同步跟進，在基層社會管理中不僅要重視此類事件的信息公開，還要強化信息公開的責任。

突發(fā)性公共事件的內(nèi)衍性。突發(fā)性公共事件在當前基層社會管理中的比重也比較高，占整個基層社會管理的15%。突發(fā)性是這一類型基層社會管理的典型特征，主要表現(xiàn)為：由于工業(yè)企業(yè)的快速發(fā)展，引起的生態(tài)環(huán)境突變對附近居民生產(chǎn)、生活造成嚴重影響和危害，尤其是一些以化工企業(yè)為代表的工業(yè)企業(yè)排污措施不當對周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境造成惡劣影響內(nèi)衍的公共性事件；在部分偏遠農(nóng)村地區(qū)，由自然地質(zhì)環(huán)境突變（滑坡、泥石流等）引發(fā)的對當?shù)厝罕娚a(chǎn)、生活造成影響和危害內(nèi)衍的公共性事件；由火災、突發(fā)性群眾聚集事件內(nèi)衍的應急性公共事件。

多元利益同構(gòu)的內(nèi)衍性。當前，由于各種主、客觀因素內(nèi)衍的基層社會管理問題依然較多，尤其出現(xiàn)了多元化的利益矛盾，這鏈接到基層社會管理中，主要表現(xiàn)在對各種民事糾紛的關(guān)系處理上。概括而言，基層社會管理內(nèi)衍的因素較多，如醫(yī)患關(guān)系，拖薪欠薪等問題，可見其類型也是呈現(xiàn)多樣化、多元化和無序化。

基層社會管理創(chuàng)新的因應性

因應性是指之所以發(fā)生基層社會管理創(chuàng)新，是由一定的因素、動力引起和推進的。當前，基層社會管理創(chuàng)新的因應性因素主要有心理、體制、法律和社會四個層面。

社會轉(zhuǎn)型期傳統(tǒng)心理驟變。當社會發(fā)展的速度超越社會發(fā)展一般規(guī)律，即處于加速或超速轉(zhuǎn)型階段，正常的自然秩序就會影響甚至危及社會發(fā)展，出現(xiàn)“脫序”或“無序”現(xiàn)象。同時，逾“度”之后的各種矛盾加劇、政治、經(jīng)濟和社會生態(tài)失衡，隱性矛盾轉(zhuǎn)化為顯性矛盾，成為社會關(guān)注的焦點。在社會轉(zhuǎn)型加速過程中，作為具體的個體的人，只有不斷改變自身，以適應社會變化。如城市發(fā)展中經(jīng)濟利益調(diào)整的變化使城市居民之間的思想、行為方式等方面的差異性明顯增強，大量農(nóng)村居民進城務工經(jīng)商，人戶分離也使農(nóng)村鄉(xiāng)土、家庭、社會觀念等方面產(chǎn)生巨大差異。這種城市居民之間、城市和農(nóng)村居民、農(nóng)村居民之間的差異性，使人們在適應社會轉(zhuǎn)型過程中價值觀、心理等方面的調(diào)整速度與社會轉(zhuǎn)型速度產(chǎn)生了差距，人們的心理預期和現(xiàn)實社會轉(zhuǎn)型具體階段產(chǎn)生了巨大鴻溝，如人們權(quán)利意識的覺醒對權(quán)利、利益的需求與社會供給不足產(chǎn)生了巨大矛盾，從而在現(xiàn)實中產(chǎn)生了諸如由征地拆遷、生態(tài)安全，甚至一些無直接利益關(guān)系的以及因偶然因素引發(fā)的社會泄憤事件等社會問題。

體制機制改革的遲滯。傳統(tǒng)政治體制下，政府力量過于強大，一些“越位”、“錯位”、公共權(quán)力侵入私人領(lǐng)域現(xiàn)象時有發(fā)生。具體表現(xiàn)在：一是認識不高、重視不夠。一些地方、單位“經(jīng)濟建設(shè)一手硬、社會建設(shè)一手軟”的現(xiàn)象仍然存在，一些領(lǐng)導同志對社會管理工作有講話、有批示、有態(tài)度，但對一些具體問題研究不夠、實際問題解決不夠。二是研究不透、辦法不多。對新形勢下社會管理工作缺乏深入思考、系統(tǒng)研究、整體規(guī)劃，存在著理念創(chuàng)新不夠、推進主體單一、服務范圍不廣、管理方法滯后等問題。三是主體不明、責任不清。有些工作特別是特殊人群管理方面涉及多個部門，實際工作中存在著責任主體不明確、職責定位不清晰、工作交接不到位的現(xiàn)象。四是條塊分割、整合不夠。信息系統(tǒng)建立不全面、整合不到位、更新不及時，存在著多頭建立、條塊分割、資源浪費、實用性不強等問題。五是投入不足、隊伍不強。財力、人力、精力投入不到位，隊伍存在人手不夠、素質(zhì)不高、能力不強的問題，尤其是在基層基礎(chǔ)工作方面表現(xiàn)非常突出。

法律意識的淡漠。創(chuàng)新社會管理的一個顯著標志是依法行政，政府要向服務型政府轉(zhuǎn)變。而現(xiàn)今仍然存在法律法規(guī)意識不強，依法行政意識不強等現(xiàn)象。一是遵法守法意識還不夠。從抽樣來看，群眾較普遍有了維權(quán)意識，但自覺遵法守法依法的意識還不夠，遇到問題不愿選擇訴訟、仲裁、行政復議等正當?shù)木S權(quán)方式，而更多選擇“零成本、快解決”的信訪渠道，致使大量問題集中到信訪部門，一些民商事糾紛甚至已經(jīng)依法判決的訴訟案件也“信訪不信法”。二是相關(guān)政策法規(guī)不健全。有關(guān)社會管理創(chuàng)新的法律法規(guī)還未建立起來，對一些社會事件的分析不夠深入，導致對待社會管理問題無據(jù)可循，無法可依。三是社會保障不完善。看病難，看病貴，入園難，入園貴，養(yǎng)老難以及房價過高和改善住房條件難等問題仍然是當前民生問題的難點冰點問題，破冰仍需要各種因素的整體性、系統(tǒng)性協(xié)調(diào)推進。

公民社會發(fā)育不完善。公民社會是公民實現(xiàn)自治的良性途徑，創(chuàng)新社會管理，社會團體，社會組織的作用不可磨滅。改革開放以來新成立的社會組織，政府雖然并不禁止，但是對這類組織抱有疑慮，表現(xiàn)為嚴格控制和防范，在注冊條件運行經(jīng)費等諸多方面設(shè)立門檻，手續(xù)繁雜。社會發(fā)展卻極需社會組織的自治、自發(fā)調(diào)節(jié)功能，但是由于一些主觀因素，社會組織的發(fā)展歷程卻接連受到政府的管控。例如，政府在1984年、1996年、2004年都對社會組織的情況專門發(fā)文進行調(diào)控，嚴重影響了社會組織的成長，導致社會組織功能無法得到有效發(fā)揮。

基層社會管理創(chuàng)新的路徑變革與重構(gòu)

堅持以改善民生化解社會矛盾。隨著我國城市化進程的加快，人口的老齡化、核心家庭的普遍化、老人的贍養(yǎng)、子女的教育和家庭關(guān)系的調(diào)整等問題開始突顯出來，這些問題的解決都需要有一種更高層次的專業(yè)化的社會服務。根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，城鎮(zhèn)居民的服務需求依次是家政、就業(yè)、老年人、兒童、青少年、低收入家庭服務，而農(nóng)村依次是老年人、文體生活、兒童青少年、低收入家庭和殘疾人服務，城市社區(qū)服務存在的主要問題，第一位的是鄰里關(guān)系沖突，其次是缺乏場所和設(shè)施，最后才是缺乏認同感。加強社會建設(shè)的核心就是滿足人民群眾的基本公共服務需求，解決群眾的日常生活困難。③因而要把保障和改善民生作為全部工作的出發(fā)點和落腳點，建立完善的社會保障制度，解決就業(yè)、教育醫(yī)療、養(yǎng)老等與群眾切身利益相關(guān)的突出問題，解決廣大民眾的后顧之憂，在解決人民群眾關(guān)注的熱點難點過程中保持社會穩(wěn)定，才能有效地化解社會矛盾，進而促進經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展。

堅持以轉(zhuǎn)變職能強化服務功能。創(chuàng)新基層社會管理，要破解體制機制障礙，強化制度合力，把創(chuàng)新社會管理的制度創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變政府職能生動地統(tǒng)一起來，積極調(diào)動公民、社會組織參與的積極性，形成黨委領(lǐng)導、政府主導下，政府與社會組織良性互動，多元化、立體化推進社會管理創(chuàng)新。一是形成發(fā)展合力，注重社會公平。以提高居民收入為根本途徑，在社會分配中更加注重社會公平、公正，從體制機制上打破社會分配不公平的利益鏈，把實現(xiàn)社會公平正義、提高群眾幸福滿意度作為檢驗工作的根本標準，在發(fā)展中消解社會矛盾。二是強化制度合力，強調(diào)價值認同。要把情感認同、利益認同和法理認同三者有機結(jié)合，統(tǒng)一于社會管理與群眾工作創(chuàng)新的實踐中去，更正“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的錯誤導向，降低矛盾產(chǎn)生成本，減小風險系數(shù)。三是強化服務導向，柔化行政功能。行政是對服務的指導，而不是對服務的干預，服務的宗旨和意識必須真真切切地入腦、入心，創(chuàng)新社會管理必須要強化行政人員的服務意識，切實轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政審批，精減服務手續(xù)。

堅持以多元參與強化協(xié)同推進。積極建立政府主導下的多元主體共同參與的社會管理體制，提高政府的社會管理能力，完善社會管理格局。一是暢通群眾利益訴求渠道。群眾利益訴求不暢是產(chǎn)生社會矛盾的直接原因，創(chuàng)新社會管理，要求暢通群眾利益訴求、訴說渠道，鼓勵群眾參與社會管理應回歸社會本體，政府尊重社會運行中廣大群眾的主體地位，變上訪為下訪，前移群眾利益訴求途徑。把群眾參與社會管理的積極性調(diào)動起來。二是培育社會組織協(xié)同參與管理。引導社會組織在經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、慈善公益、扶貧開發(fā)等方面發(fā)揮正能量效應，探索社會管理中政府購買第三方服務的機制。三是借鑒國外社會組織發(fā)展的有益經(jīng)驗，解決社會階層嚴重分化且固化的問題，大力構(gòu)建各利益群體合法的訴求表達機制和公平博弈平臺，政府在社會政策制定過程中要充分接受公民合理意見，喚起民眾參與，并積極鼓勵利益相關(guān)方的參與，從源頭上化解社會不穩(wěn)定因素。

堅持以完善機制防范社會風險。加強與創(chuàng)新社會管理的突出任務是化解社會風險。但是現(xiàn)階段，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)劇烈變動，利益關(guān)系和利益格局深刻調(diào)整，社會群體之間存在一定利益沖突，一些社會群體利益矛盾可能激化。影響社會穩(wěn)定的不確定因素明顯增多，由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件面廣量大，已經(jīng)成為嚴重影響社會穩(wěn)定的最為突出的問題。當前，由社會矛盾所引發(fā)的群體性事件、暴力沖突乃至人身傷亡事件屢見不鮮，嚴重地影響了社會的安定和諧。而各級黨政機關(guān)在處理此類事件時往往缺乏經(jīng)驗，事到臨頭，手忙腳亂，或延誤了解決矛盾的最佳時機，或采取不當?shù)呐e措，反而更加激化矛盾，使沖突進一步擴大。社會沖突應急機制不僅應該具有全面協(xié)調(diào)、綜合治理的功能，也應該具備緊急調(diào)動相關(guān)組織力量進行緊急處置的權(quán)力。

結(jié)語

基層社會管理作為社會管理的主要組成部分，在方法、手段和工具上具有內(nèi)在統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、一致性和連續(xù)性。總結(jié)起來，從宏觀上審視基層社會管理創(chuàng)新歸根結(jié)底與社會管理創(chuàng)新二者同樣都需要處理好以下兩個方面的關(guān)系：

頂層設(shè)計與系統(tǒng)推進的關(guān)系。一方面，基層社會管理的頂層設(shè)計關(guān)系著社會的穩(wěn)定與和諧，基層社會管理創(chuàng)新的系統(tǒng)推進必須以頂層設(shè)計為前提。“上面千條線，下面一根針”，現(xiàn)行體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接多種服務功能，基層社會管理涉及的面廣，成分較為復雜，有效推進基層社會管理創(chuàng)新，需要切實抓好體制上的上下聯(lián)動和部門間的橫向互動的頂層設(shè)計，還需要抓好方式、方法、工具等利用上的頂層設(shè)計。另一方面，基層社會管理創(chuàng)新的頂層設(shè)計要以系統(tǒng)推進基層社會管理工作為目的。

經(jīng)濟發(fā)展與機制創(chuàng)新的關(guān)系。基層社會管理創(chuàng)新的最終目標是促進經(jīng)濟社會快速發(fā)展，因此基層社會管理創(chuàng)新仍然需要抓好經(jīng)濟發(fā)展這個大局與管理機制創(chuàng)新的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，破除制度藩籬，使基層社會管理創(chuàng)新既能更有效服務于經(jīng)濟建設(shè)，又能使經(jīng)濟發(fā)展惠及更多基層群眾，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由管理向治理轉(zhuǎn)變，最終走向善治，成為中國基層和諧與穩(wěn)定的基石。

（作者分別為中共廣元市委黨校高級講師、副校長，中共廣元市委黨校法學教研部助理講師）

【注釋】

①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》，北京：人民出版社，2012年，第34頁、第38頁。

②龔維斌：“基層社會管理創(chuàng)新的探索與思考”，《國家行政學院學報》，2012年第3期，第35頁。

③李德，于洪生：“社會管理創(chuàng)新：挑戰(zhàn)、重點與關(guān)系分析—基于縣處級以上領(lǐng)導干部的抽樣調(diào)查分析”，《南京社會科學》，2012年第11期，第100頁。

責編/豐家衛(wèi)（實習）