村民自治：中國民主政治實踐的重要組成部分

20世紀70年代末開啟的改革開放實踐始于農村的經濟改革。家庭聯產承包制度和村民自治制度從經濟民主和政治民主兩個維度體現和保障了農民的民主權利，激發了農民作為自治主體的積極性和活力。以“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”為內容的村民自治實踐為我國政治民主的發展提供了寶貴的實踐經驗。一人一票平等投票權對政權建設具有基礎性作用，應高度重視國家制度結構設置中的地方自治制度及其意義。

從人民公社到村民自治

長期以來對中國傳統社會治理有“皇權止于縣”的講法，傳統鄉村依靠村規民約和源遠流長的家族管理模式具有自治的習慣性權力，并與國家權力保持一種互為支撐的弱平衡關系。新中國成立后，隨著社會主義改造的完成，國家權力以“嵌入”方式深入到最基層的鄉村，傳統的鄉村自治權被收編為國家政權的組成部分，最終形成了以“政社合一”為標志的人民公社制度。人民公社是社會主義政權在農村的基層單位和農村經濟的集體合作組織，它把基層政權機構（鄉人民委員會）和集體經濟組織的領導機構（社管理委員會）合為一體，全方位地統一管理全鄉、全社的各種事務，取消了政治與經濟的界限，混淆了社會和國家的差別，形成了歷史上絕無僅有的、高度集權的鄉村管理體制。

20世紀70年代末，我國開啟了具有深遠歷史影響的改革開放偉大實踐，它從農村地區率先發起，經農村的經濟改革走向城市的經濟改革，從而全面啟動了全國范圍內的經濟體制改革。家庭聯產承包責任制是農村經濟改革的核心，否定了人民公社“一大二公”單一的經濟形態和管理模式，預示著國家對農村、農業和農民的管理秩序發生了重大變化，它釋放了農民的生產活力和發展潛能，肯定了農民在農業生產過程中的自主權，極大地調動了農民的積極性。

“鄉村不僅成為經濟改革的策源地，而且成為政治改革的策源地。”①國家公權力開始從農村“抽離”，農村土地、勞力和資本的最高決策者、支配者和收益者不是政府，而是由農戶自主經營和決策，支持和承認了農民的自治權利。1982年12月4日重新修訂并頒布的《中華人民共和國憲法》首次載明：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。”從人民公社到村民自治的轉變標志著農村在經濟和政治兩個方面的巨大突破，家庭聯產承包責任制和村民自治制度的持續有效實施，成功解決了中國人的吃飯問題，結束了中國社會百年來挨餓的歷史。農民在中國人口構成中占大多數，解決中國人的吃飯問題首先要解決農民的吃飯問題。為什么被廣大農民稱為“好政策”的家庭聯產承包制和村民自治制度可以上演農村變局的好戲？為什么是放權而不是集權就可以實現農村經濟的大發展？家庭聯產承包責任制和村民自治制度是一個問題的兩個方面。討論中國農村經濟改革的成功經驗，只把成就賦予家庭聯產承包責任制是不夠的，也是片面的，村民自治制度不僅從規范的角度確認了家庭聯產承包責任的歷史運動成果，也是成就這一偉大實踐的重要原因。

經濟增長與民主政治具有正比例關系。一種典型的觀點認為，中國先經濟后政治的改革路線是改革開放大發展的主因，但不承認政治改革特別是民主政治的成就。阿瑪蒂亞·森指出，促進經濟發展的條件漸漸形成了一個被學者們公認的“經濟政策清單”，大致包括：開放競爭、利用國際市場、由公共部門對投資和出口提供激勵、高識字率和中小學入學率、成功的土地改革以及其他促進廣泛參與經濟擴張活動的社會條件等。②用這份清單衡量改革開放三十年，由農村開啟的我國改革開放的方法和成果包含濃厚的民主成分，是民主制度在實踐中的有序發展。從對民主的科學化認識和民主的自治內涵角度，結合村民自治和其他不同類型的民主實踐，“松綁”、“放權讓利”、“精兵簡政”、“搞活”、“激發社會主體的活力”等一系列時代關鍵詞都體現了民主實踐理性對改革開放的推動作用。

“四個民主”、基礎民主與自治

家庭聯產承包責任制以家庭為基本單位，村民自治的重心是村民個體的憲法權利。村民個體作為自治的主體依法享有自治的民主權利，這在我國鄉村社會治理史上尚屬首次。在1982年村民自治入憲之前，“自治”一詞在我國憲法法律文件中主要指少數民族地區的自治及其自治組織，在次要的意義上指城市居民自治制度。1982年彭真在《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中指出：“改變農村人民公社的政社合一的體制，設立鄉政府。人民公社將只是農村集體經濟的一種組織形式。這種改變將有利于加強農村基層政權的建設，也有利于集體經濟的發展。”③從修憲的最初動因看，確立村民自治是為了政社分開，恢復農村單純的集體經濟形式地位，填補人民公社解體后留下的權力真空。在這種制度設計意圖下，制度設計者采用了對農村放權和對農民賦權的新的治理方式，革命性動員的參與治理模式讓位于村民的自主型參與治理模式。

放權讓利成為國家治理鄉村的新的方式，開創了農村建設的新局面。在村民自治入憲前后，不少人特別是一些基層黨政干部對村民自治抱有擔憂、懷疑甚至抵制的情緒，他們或者不相信村民的自治能力，或者擔心削弱黨在農村的領導地位等。④制度設計者頂住了各種壓力，繼續果斷地推行村民自治制度。《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》規定村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，規定了“農村村民實現自治”、村民“依法辦理自己的事情”等基本內容。村民自治的范圍不限于農村經濟活動，而是涉及與農民切身利益有關的所有事務，這就使得自治在廣大農村地區具有了本真和切實的意義。

村民依法辦理自己的事情并沒有使國家權力在農村出現真空局面，相反，國家權力通過法律治理的方式重新確立了它在農村社會的地位。村民自治的法律規定是不斷發展完善的過程，其目的最終指向村民的民主權利。1998年10月，黨的十五屆三中全會通過《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決議》，明確了擴大農村基層民主的核心內容是“四個全面推進”，即全面推進村級民主選舉、全面推進村級民主決策、全面推進村級民主管理、全面推進村級民主監督。1998年11月修訂后的村民委員會組織法將“四個民主”入法，賦予了“四個民主”的規范效力。該法第二條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”首次從法律上確立村民自治與農民的民主權利之間的內在聯系。村民自治不是單純建立村民委員會，而是通過自治組織保障和實現農民參與本村公共事務的民主權利，在農村范圍內履行人民當家作主的權利。

“四個民主”的規定從財權、物權、人事權和監督權等方面體現了農民的直接民主權利。作為基層民主的重要方面，“四個民主”幾乎涵蓋了現代民主的主要方面，也是鄧小平提出的民主制度“四化”建設（黨的民主、國家民主、經濟民主和社會民主）的主要方面。⑤基層民主與黨內民主、國家民主等共同構成我國社會主義政治民主的基本內容。雖然基層民主不指向國家權力的分配和劃分，但基層民主的基礎作用決定了黨內民主和國家民主的性質、質量和方向，從基層民主走向國家民主體現了民主建設自下而上的發展路徑。⑥民主沒有統一的定義，也沒有放之四海而皆準的標準，然而，作為一個概念，民主應當有其基本的內涵。根據大多數學者和政治家的理解，民主在詞源上具有“人民的統治”的基本意思。民主與自我統治相關，與他人統治絕緣。自我統治的人群有大有小，大至一國，小到一村，都會程度不等地體現出自治的性質。中國傳統社會沒有自治的傳統，也就沒有自我統治的傳統，我們切莫夸大“皇權不下縣”的說法，更不能將之與所謂的古代民主相聯系。然而，鄉鎮是現代民主產生的根源和社會基礎，從鄉鎮民主走向國家民主是現代民主發展的必由之路。

美國是世界第一個建立現代民主制度的國家，美國民主的特色不僅在于總統和國會議員大選、三權分立和司法獨立，而且從一開始就堅持了鄉鎮自治的民主原則。美國的大多數人生活在特定的鄉鎮格局中—盡管生活于鄉鎮的人不必一定是農民。鄉鎮民主先于國家民主，19世紀30年代法國思想家托克維爾對美國民主的觀察和結論至今依然有效：“在美國，……鄉鎮成立于縣之前，縣又成立于州之前，而州又成立于聯邦之前，……在新英格蘭的鄉鎮，凡涉及全體居民利益的事務，也像在古雅典一樣，均在公眾場所召開公民大會討論決定。”⑦鄉鎮是培養公民的地方，只有允許人人或大多數人參與決定與他們自身有關的事務，鄉鎮民主才是可欲和值得追求的。美國哲學家杜威認為：“民主較一種特殊的政治形式要寬泛得多，它不只是通過普選和被選舉的官員來治理政府、制定法律和執行行政管理的一種方法。”⑧任何一個人群中，無論這個人群的規模是大還是小，只要人人或大多數人共同決定與自己利益密切相關的公共事務，就是民主現形并產生效力的地方。在這個意義上，民主不是有無的問題，而是程度深淺的問題。

美國的民主模式是不可復制的，正如托克維爾所言：“我們把視線轉向美國，并不是為了亦步亦趨地仿效它所建立的制度，而是為了更好地學習適用于我們的東西。”⑨如今，美國的鄉鎮民主傳統通過家庭、學校、非政府組織、工廠、社區等方式體現出來。不同形式的民主反映了人們在日常生產和生活中自我決定、自我管理和自我監督的自治權，激發了人們在公共事務和公共領域中的發展潛質。不過，自我統治權絕不是不受制約的另外一種專制權，它體現了權力和責任的雙重屬性。自我統治者既是權力的行使者和支配者，也是權力行使后果的承擔者，這體現了社會科學的一個法則：有權者有責任，無權者無責任。擁有無限的權力，就要對無限的權力所產生的任何后果承擔無限責任。如果統治者一方面享有權力帶來的利益和榮耀，另一方面又指責被統治者對公共事務不感興趣或冷漠，便是違反了社會科學的基本法則。

農民與民主政治

黨的十八大報告提出：“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。”“依法直接行使民主權利”是各種形式的基層民主的特色和實質，肯定了包括村民自治在內的基層民主制度的合法性和地位，真實反映了我國億萬農民三十多年來的直接民主實踐和偉大成果。

三十多年來，億萬農民在廣大的農村地區，依照法定的期限和程序，每年、每月甚至每天都在履行“四民主”的實踐，投票、會議討論、日常監督等成為農民日常生活和生產的組成部分，提升了農民的民主素養，鍛煉了農民通過民主方式自我管理的能力。應當看到，在一個農民占大多數人口的國度內實施民主具有難以預料的復雜性，出現民主過程中的常見問題：違法或犯罪性的拉選票行為、投票率不足、民主監督不到位、選舉權和被選舉權救濟制度欠缺等。然而，這些問題不能認為是民主的固有問題，更不能成為不搞民主的理由，只有在踐行民主的實踐過程中，才能完善和發展適合國情的民主制度。

農民素質與直接民主。“中國經濟落后，農民素質太差”，這是經常可以聽到中國不能推行民主，尤其不能實施直接民主的說辭。在中國共產黨領導的新民主主義革命期間，陳獨秀、王明等“理論高手”看不起毛澤東領導的農民革命，認為農民政治素質低下、落后，反對農村包圍城市的革命路線。然而，以農民為主要成員的蘇維埃共和國和陜甘寧邊區通過選舉產生了人民的民主政府。在陜甘寧邊區，農民不識字，則用黃豆或黑豆作為選票，實行豆選法。比之六十多年前的建國初期、八十年前國內革命戰爭時期以及百年前的共和國創立之時，21世紀初的中國已成為全世界僅次于美國的第二大經濟實體，人民的物質文化生活也得到了顯著提升，中國社會正處于百年來經濟發展最好的時期。

農民民主素質低下論者提倡一種與社會主義政治話語相抵觸的精英治國論，無視在神州大地上踐行并持續不斷的以村民直接民主實踐。他們只觀察到西方大選的民主形式，簡單地將民主與直接選舉國會議員和總統掛鉤。2000年初，北京大學人民代表大會與議會研究中心的一項調查問卷顯示，農民對選舉的積極性、參與選舉的主動性和對選舉改革的態度和信心等方面指標都高于城市居民、大學生和知識分子等人群。“為什么農民的民主意識、選舉積極性和選舉改革精神比大學生和市民要強？重要的原因之一，是因為近些年農村的村民委員會選舉激發了他們的民主意識，使他們嘗到了選舉的利益和甜頭，這種民主選舉實踐就是最好的民主教育。而城市居民和大學生參加的是與他們幾乎毫無關系的、形式主義的選舉，他們對這種形式主義的選舉和厭煩。”⑩民主素質與選民的切實利益直接相關，而與他們的民主知識、政治理論和學歷水平等沒有必然的聯系。一個文化和理論素質很高的知識分子未必就具有良好的民主素質，這已是被實踐反復證明的事實，雖然這一事實令人難過。

一人一票制與我國的選舉制度。“一人一票制，會把中國拉入萬劫不復的場景。”這種說法往往出自于有產者的擔憂，以為選舉實施一人一票制，就會使人數眾多的無產者通過民主方式發生剝奪有產者的運動，它將民主制度等同于變態民主制—一種大眾民主，如同文革時期的大民主。這種誤解更多地出自對我國民主制度的無知，人為割裂了直接民主和間接民主之間的辯證關系。一人一票是指平等投票權，而不是人人完全平等的決策參與權，后者使代議民主制度有了合理存在的空間。村民會議、村民代表會議和村民委員會的設置及其相互關系就是一種直接民主和間接民主的結合體。

村民委員會選舉從其誕生之日起就是一人一票制，凡是年滿十八歲以上的村民，除了依照法律被剝奪政治權利的人，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。一人一票制在農村連續實施的三十多年時間為培育大多數中國人成為現代意義上的合格選民提供了寶貴經驗。村民委員會和城市居民委員會的選民構成了我國適格選民的大多數人，他們通過一人一票方式踐行直接民主，履行雙重職責：一方面享有村民和居民自治權，選舉產生村民委員會，一方面選舉產生縣鄉人大代表。選民既是直接選舉村民委員會的主體，也是直接選舉縣鄉兩級人大代表的主體，選民的同一主體身份在基層群眾自治與政權民主建設之間發揮了承上啟下的功能。如果認識到縣級人大及其代表制度是我國根本政治制度的基礎，基層群眾的一人一票制就與我國政權選舉制度有了內在的關聯。

根據選舉法律的規定，不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會的代表選舉設區的市、自治州的人民代表大會的代表，設區的市、自治州的人民代表大會的代表選舉省、自治區、直轄市的代表，省、自治區、直轄市的代表選舉全國人民代表大會代表。除了不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會之外，每一級人民代表大會的權力來自于下一級人民代表大會。根據這種自下而上的人民代表大會產生方式—一種金字塔式的巴黎公社模式，我們不妨推測，當縣級人民代表大會沒有選舉產生出上一級人民代表大會的代表，就不會產生省、直轄市、自治區的人民代表大會的代表，最終全國人民代表大會的代表也無法產生，將會產生真正意義上的憲法危機。

地方自治與國家權力結構。村民自治屬于非國家型自治，但它與國家型自治形成了具有中國特色的地方自治制度，此結論是建立在國家治理結構視野下的權力劃分和分配的基礎上，體現了國家權力和社會權力之間的辯證法。我國的國家結構在制度文本上采用地方自治的模式，它不僅限于少數民族區域自治和基層群眾自治，這是理解村民自治的重要制度背景。

即使從民族國家的角度看，我國的國家治理結構也不是純粹的單一制國家，而是統一、多民族的自治國家。國家權力屬于人民權力，然而，人民權力不能等同于國家權力，國家權力也不等同于中央權力。根據憲法規定，依托于人民權力的國家權力被有效地分為“中央國家權力”和“地方國家權力”，后者作為一個專門的法律術語意味著人民權力被平行地分配給中央和地方，由中央和地方兩級治理主體共同分享。地方享有固有的自治權力，它與中央權力一樣，來自于通過憲法性文件的人民授權。換言之，地方固有的自治權力是國家權力的組成部分，它通過法律規定的權限和運行方式體現了人民意志。

中國是世界上人口最多的國家，雖然從權利角度看是由一個個具體公民構成，但他們每個人都不是孤立的個體，而是分屬于省、市、縣、鄉鎮、村等共同體中的“有組織的人”。每一個省、市、縣、鄉鎮都是一個完整的區域自治單位，有權在不與憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下實施自我治理。各區域自治單位范圍內的最高權力機關（各級人民代表大會）和最高行政長官（如省長、市長、縣長、鄉鎮長等）與村長一樣都是選舉產生，被選11519c809dab044b9a01e60ed43d39b6舉的機構和人員在法定范圍內履行職責。根據自治程度的高低，不同的區域自治單位享有不同自治權限，具體分為普通地方區域自治、少數民族區域地方自治和香港、澳門特別行政區地方自治三種類型。農民在自然村或行政村的范圍內享有與城市居民自治性質相同的基層群眾自治，形成第四種類型的我國地方自治制度形式。以上四種類型的自治制度在自治性質、自治程度和自治權等方面各有差異，但無不體現了不同自治區域單位依法自我治理的共性，反映了具有中國特色的國家民主治理結構。更為重要的是，自治不是無政府主義，不同的自治制度都是法律下的自治，沒有法律就沒有自治。通過法律，國家在不同類型的自治區域中體現了更高層次的統一性。

結語

學習村民自治好榜樣。三十多年來的村民自治實踐是我國民主政治活生生的教科書，是我國大多數人實踐民主的生動事例，引起了海內外民主觀察家的高度注意，獲得了普遍的好評和贊譽。村民依法實施鄉村治理在原理上與全體公民依法實施的國家治理相同。廣東烏坎事件得以妥善解決的一個重要經驗是依法尊重和保障村民的民主權利，正確處理村民自治組織與黨的基層組織以及鄉鎮政權組織等權利義務關系。村民自治過程中產生的問題只能通過法律以保障民主的方法來解決。在新的歷史時期，作為我國基本政治制度之一的基層群眾自治制度應當服務于人民代表大會的根本制度，對包括村民自治制度在內的任何改革和完善都應當體現人民當家作主的本色，更加重視農民的公民身份，將公民的憲法權利和農民的自治權利有機統一起來，為新一輪的改革開放以及正在孕育中的城鎮化改革方案提供政治和法律的制度性背景。

【注釋】

①夏勇：“鄉民公法權利的生成”，載夏勇主編：《走向權利的時代：中國公民權利發展研究》（修訂版），中國政法大學出版社，2000年。

②[印度]阿瑪蒂亞·森：“民主的價值觀放之四海而皆準”，載夏中義主編：《人與國家》，南寧：廣西師范大學出版社，2002年，第197頁。

③《彭真文選》（1941～1990），北京：人民出版社，1991年，第454頁。

④袁金輝：《鄉村治理與農村現代化》，鄭州大學出版社，2007年，第173頁。

⑤鄧小平對民主“四化”的完整提法是：“從制度上保證黨與國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活的民主化，促進現代化建設事業的順利發展。”參見《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第336頁。

⑥參見俞可平：“增量民主與善治：對民主與治理的一種中國式的理解”，載俞可平主編：《中國學者論民主與法治》，重慶出版社，2008年，第16頁。

⑦⑨[法]托克維爾：《論美國的民主》（上卷），董果良譯，北京：商務印書館，1996年，第45頁，第3頁。

⑧[美]杜威：《新舊個人主義》，上海人民出版社，1997年，第3頁。

⑩蔡定劍：“公民素質與選舉改革調查”，載俞可平主編：《中國學者論民主和法治》，重慶出版社，2008年，第121～122頁。

責編/邊文鋒