新型農村合作醫療的長陽經驗

2008年，湖北省長陽土家族自治縣第七屆人民代表大會第三次會議審議通過了《長陽土家族自治縣新型農村合作醫療條例》，2009年7月31日經湖北省人大審議批準，同年11月1日頒布施行。這是全國第一部新型農村合作醫療地方性法規。

通過頒布實施全國第一部新農合單行條例，長陽縣建立起穩定的保障機制、規范的運行機制和嚴格的監督機制，確保參合農民享有質優、價廉的醫療服務。

長陽地處鄂西南山區，面積3430公里，是一個集老、少、邊、山、窮、苦于一體的國家級貧困縣。全縣11個鄉鎮154個村，總人口41萬余人，其中農業人口占80%，土家族占總人口的50%。2010年農民人均純收入3610元。

長陽是合作醫療的發源地，上個世紀60年代首創合作醫療制度，曾得到毛澤東主席的親筆批示，從而轟動全國。2003年，長陽被確定為全國第一批新型農村合作醫療試點縣。十年來，縣委、縣政府堅持解放思想，開拓創新，充分發揮民族地區自治優勢，積極探索推進新型合作醫療法制化進程，“長陽模式”的新農合得到全國各地的推廣和借鑒，曾兩次代表湖北省走進中南海向國家領導人匯報新型農村合作醫療工作，得到黨和國家領導人的充分肯定。2007年，長陽被國務院八部委授予全國新農合工作先進試點縣。2012年，縣衛生局被國家衛生部表彰為“全國新型農村合作醫療工作先進集體”。

《長陽土家族自治縣新型農村合作醫療條例》（以下簡稱《條例》），將這些成功經驗和管理規范以法律的形式固定下來，得以創新和完善，促進了長陽新農合的鞏固發展。制定嚴格的監督管理制度，建立健全監督長效機制，實現依法管理，有利于建立起完善的農村醫療救助制度。

新農合立法的針對性

改革時常伴隨著問題的涌現，我國的醫改路程曾一度面臨社會滿意度低、保障水平低、內部醫療需求供給失衡等眾多的問題。要讓醫改獲得群眾滿意，就要以保障和改善民生為重點，多謀民生之利，多解民生之憂。

長陽縣新農合立法的提出并實施首先是作為維護政策權威性和嚴肅性的需要而出現的。一方面，中央、國務院關于實施新型農村合作醫療的一系列政策，是在總結數十年傳統農村合作醫療經驗教訓的基礎上，結合我國國情，經過科學論證而確立的，是要在我國農村長期堅持下去的一項基本政策。新農合事關億萬參合農民的切身利益，要使這一長效政策保持權威性和嚴肅性，得以在中國農村統一貫徹落實并持續、健康發展，就只有靠法律的強制力來保障。另一方面，規范管理和強化監督也需要通過立法來實現。實踐表明，新農合的監督管理重點在于醫療服務機構。現行財政體制下，政府對醫療機構投入不足，醫療機構的經費缺口就要從醫療業務收入中來補充，客觀存在著追求利益最大化的現實。滿足參合農民的醫療需求，保障參合農民享有公正的醫療補助是新型農村合作醫療的“生命線”。

長陽合作醫療40年的創辦經驗表明，新農合醫療要進一步鞏固和發展，僅靠行政手段已不能適應形勢發展的需要，在行政保證、基金保證、組織和制度保證的前提下，更需要得到法律的保證，做到依法管理。實施新型農村合作醫療立法以后，農民的醫療保障步入了法制化的管理軌道，政府職能、基金籌集、管理機構職責和管理規范、參合農民權利和義務、醫療機構職責和服務規范、監督、處罰等具有了法律效力，為解決新型農村合作醫療運行過程中的復雜問題提供了充分有效的法律依據。

新農合條例的主要特點

新型農村合作醫療條例的制定堅持立足當前、謀劃長遠，力求規范化、精細化、模式化的“目標必達”的導向。該條例有以下幾個特點：

一是強化了政府對新型農村合作醫療的組織領導和資金投入職能。政府加強新型農村合作醫療的組織領導被《條例》確定為政府的法定職責；而縣、鄉鎮黨委、政府主要負責人對盡力解決新型農村合作醫療運行中的困難和問題具有神圣責任。《條例》頒布實施后，縣級配套資金更加落實，縣人民政府在財政經費困難的情況下，優先安排新型農村合作醫療縣級補助基金。同時，縣委、縣政府于2009年推行大病關愛工程，對大病患者實施長效救助措施，為參合農民抵御大病風險構筑了又一道防線。

二是界定了政府職能部門對新型農村合作醫療的監督管理職能。新型農村合作醫療條例規定，自治縣成立由相關職能部門參加的新型農村合作醫療監督委員會，并明確了監督委員會的監督事項和監督要求。對衛生行政主管部門和財政、審計等相關部門的監管職能也作了明確界定，對新型農村合作醫療工作中的違法行為予以必要的處罰。《條例》實施后，從政府組織領導、資金保證，到各級新農合經辦機構和定點醫療機構的服務、新農合用藥目錄、收費價格、參合情況、醫藥費補償情況等都置于監督委員會的監督之下。這些規定，強化了新型農村合作醫療的監管，使新型農村合作醫療始終在公開透明之中運行，確保了這一惠民政策的權威性、嚴肅性和穩定性。

三是體現了以人為本的理念，突出了對參合農民利益的保護。新型農村合作醫療條例規定農村五保戶、孤兒、優扶對象及特困家庭參加新型農村合作醫療的，其個人繳費部分由自治縣人民政府統籌解決。還規定自治縣人民政府要重視和支持基層醫療衛生組織建設，穩定充實基層醫療衛生隊伍，保障邊遠地區農民參加新型農村合作醫療及時得到醫療救治等。這些規定始終把農民利益放在第一位，體現了新型農村合作醫療條例以人為本的特點。

新農合條例實施的若干經驗

解決立法嚴肅性與政策靈活性的矛盾。由于新型農村合作醫療的補償標準是隨著基金的增長而不斷提高的，而新型農村合作醫療的運行模式又處在不斷的探索、創新和實踐中，因此，《條例》中涉及到容易發生變動的內容規范為“按國家規定執行”、“根據自治縣實際情況選擇合適的補助模式”等，使《條例》頒布實施后，不會因國家政策的調整或者運行模式的變化而發生沖突，可根據國家的最新政策并結合地方實際適時制定實施辦法，既較好地處理了立法和政策的矛盾，又為進一步充實完善《條例》內容提供了良好的基礎和規范。

管理方案不斷完善，運作流程力求規范。自《條例》實施以后，各定點醫療機構以病人為中心，以質量為核心，組織業務技能培訓，提高醫療質量和服務水平。通過落實各項便民措施，管理手段進一步科學化，實現了新型農村合作醫療信息系統與醫院管理系統的無縫對接，農民就醫實行“一卡通”，所有醫療機構實現了網上審核、結算、匯總和信息公開，提高了運行效率，增強了運行透明度。如此人性化推進服務，管理方式得以進一步完善。新農合基金實行收支兩條線管理，專戶儲存，封閉運行，對收支情況進行定期公示，自覺接受群眾監督。

長陽以實施《條例》為契機，大力加強農村衛生服務體系建設，縣、鄉、村三級醫療衛生單位基礎設施明顯改善；通過強化農村衛生服務體系建設，保證了群眾一般常見病不出村、大病不出鄉、重病不出縣，農民“因病致貧、因病返貧”和“看病難、看病貴”的問題得到有效緩解。不斷推進發展，農村衛生服務體系也得到進一步鞏固。

保障新型農村合作醫療的依法管理，必須有穩定的保障機制、規范的運行機制、嚴格的監督機制。在長陽新農合立法實踐中，我們深刻體會到，只有把推進民生戰略體現在管長遠、管根本的機制上，才能開創出新天地，讓黨的惠民陽光普照每位農民群眾。

（作者為中共長陽土家族自治縣委書記）

責編/ 周素麗 美編/石玉