種種上訪怪象的制度癥結(jié)

編者的話

近期以來，“上訪媽媽”唐慧被曝出另一面，“偉大母親”形象被逆轉(zhuǎn)為“狡黠的上訪謀利者”；備受關(guān)注的山東抗拆者陳寶成，亦與信訪和利益糾葛有涉。正如人民論壇8月上“上訪利益鏈”特別策劃中所述，在上訪利益鏈條中，上訪者多是心有不平、有冤情，但其要挾政府的尋利之舉也時有發(fā)生，且兩種情況往往并行不悖。那么，為何如此？事件背后的深層原因又是什么？本期邀請專家學(xué)者聚焦于制度本身，探討是什么催生種種上訪亂象，及如何讓人民維權(quán)的渠道更加健康、通暢。

上訪體制衍生出來的種種怪象，甚至成為一個產(chǎn)業(yè)鏈條，多個主體在其中博弈，有其深刻制度根源。

自上而下集權(quán)體制催生上訪產(chǎn)業(yè)鏈條

一方面，與自上而下的監(jiān)督模式一脈相承，上訪的獨(dú)特之處正在于“上”字。老百姓在當(dāng)?shù)亟鉀Q不了問題，因而不得不向上級領(lǐng)導(dǎo)直至中央反映冤屈。事實(shí)上，任何國家都存在需要解決的社會問題，但在很多國家，地方問題基本上在地方“消化”，無須上升到中央。比如，在聯(lián)邦制國家，中央政府一般無權(quán)干預(yù)地方的政治或司法決定。如果地方官員濫用權(quán)力，那么老百姓可通過地方的民主政治過程將其選下來，或通過輿論的壓力迫使有關(guān)機(jī)構(gòu)罷免其職務(wù)，至少也能夠通過地方法院撤銷其違法侵權(quán)行為。只有在多數(shù)人壟斷了政治過程或地方法院對維護(hù)當(dāng)事人的聯(lián)邦權(quán)利不力的情況下，這個問題才上升到聯(lián)邦。即使在這種情況下，一般也是由聯(lián)邦法院出面解決，只有在需要專門通過一部聯(lián)邦法律的時候，才輪到聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)介入，行政部門則基本上沒有干預(yù)的機(jī)會。這些國家之所以不存在“上訪”現(xiàn)象，并不是因?yàn)樗鼈儾淮嬖谏鐣堋獰o論經(jīng)濟(jì)如何發(fā)達(dá)，社會矛盾總是存在的，而是因?yàn)榈胤矫裰骱头ㄖ斡行Ы鉀Q了地方矛盾。

另一方面，中國實(shí)行自上而下的政績管理體制，官員惟上不惟下，從而造成種種欺下瞞上現(xiàn)象。官員不對人民負(fù)責(zé)，則可以濫用手中掌控的公權(quán)力，從而造成大量侵犯民權(quán)事件；而人民不能通過制度內(nèi)的正常渠道維護(hù)自己的權(quán)利，從而造成了自古至今源源不斷的上訪現(xiàn)象。照理說，在一個自上而下的體制中，上級掌握著下級官員的命運(yùn)，理應(yīng)懲治貪腐、為民伸冤。問題是，自上而下的體制自身具有不可克服的局限性。偌大中國那么多的地方官員，中央政府顯然管不過來，因而才出現(xiàn)了“上有政策、下有對策”等一系列現(xiàn)象。因此，政績體制不可避免地蛻變?yōu)椤罢児こ獭保旱胤秸灰驯砻嫖恼伦龊茫湍軕?yīng)付差事、加官晉爵，而中央則無法核實(shí)地方“政績”的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

就如近年來，中央出臺了一系列初衷良好的措施，但是在自上而下集權(quán)體制不變的環(huán)境下，在地方執(zhí)行過程中遭到嚴(yán)重扭曲。歸根結(jié)底，由“接訪”變“截訪”甚至信訪產(chǎn)業(yè)鏈條的產(chǎn)生不過是自上而下政績體制的衍生物而已。顯然，自上而下政績管理體制下的地方政府不僅會產(chǎn)生種種催生上訪的事由，而且會面臨巨大的“截訪”壓力。信訪案件數(shù)目是上級政府考察下級的一個主要指標(biāo)。因而，雖然撤銷了駐京辦，地方政府還得想方設(shè)法堵截和遣返訪民。不僅如此，強(qiáng)制撤銷某些自上而下的衍生品非但沒有解決集權(quán)體制導(dǎo)致的問題，反而迫使地方政府將某些不得不行使的公權(quán)力下放給私人，“安元鼎”們就應(yīng)運(yùn)而生了。

完善信訪制度期待地方政府創(chuàng)新

只要不解決導(dǎo)致權(quán)力濫用的制度癥結(jié)，那么上訪就會源源不斷產(chǎn)生，而上訪行為必然影響地方官員的“政績”，因而必然會受到地方公權(quán)力不擇手段的堵截和打壓，結(jié)果不僅不能解決上訪所糾結(jié)的問題本身，而且將產(chǎn)生一系列亂象，甚或匪夷所思的產(chǎn)業(yè)鏈。

法律再怎么修改也只是在琢磨如何更有效地應(yīng)對訪民、如何“規(guī)范”上訪、如何界定“終結(jié)”、“越級”、“非正常上訪”這些站在管理者立場上的法律概念；至于如何切實(shí)有效地解決訪民的問題，卻只能說些“便民”、“利民”的空話，和顏悅色、倒茶送水等安撫措施不能夠解決實(shí)質(zhì)問題。新條例施行數(shù)年，上訪數(shù)量和激烈程度不降反升便足以表明，把希望寄托在制定更新更好的法上，一開始就把“寶”押錯了地方。即便以后再升級為《信訪法》，法律條文規(guī)定得更完善、更先進(jìn)，一定還是重蹈 《信訪條例》 的覆轍。退一步說，即便要制定一部《信訪法》，其所要考慮的重點(diǎn)也絕不是統(tǒng)一的信訪程序、“合法”上訪的邊界或“終結(jié)”信訪的步驟，而恰恰是如何統(tǒng)一保障訪民受憲法保護(hù)的基本人身和言論自由，防止“被精神病”這類惡性事件重演。

要從根子上解決上訪怪象，還是必須從體制上改變這個“上”字，從自上而下轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系闹卫砟Ｊ健Ｖ挥凶屓嗣裥惺棺约旱臋?quán)利，通過真實(shí)和規(guī)范的選舉讓地方官員對自己負(fù)責(zé)，才能讓絕大多數(shù)地方問題在地方得到化解，從而從根本上消除“上訪”的需要。不是讓百姓“上訪”官員，而是讓官員為了爭取選票而“下訪”百姓。

人民并不那么在意 GDP，也不在乎“維穩(wěn)”；他們本來既不愿意上訪，也不愿意被“截訪”，更不愿意被送進(jìn)“黑監(jiān)獄”或精神病院。選票自然會迫使官員對人民負(fù)責(zé)，濫用權(quán)力、揮霍民財、貪污腐敗的官員一開始就不可能被選上，選上了也將很快遭到罷免，至少在下次選舉中名落孫山。一旦民主發(fā)揮力量，絕大多數(shù)問題會在地方民主政治過程中自然得到解決，或至少可以在公正而獨(dú)立的法院上對簿公堂，人民根本用不著上訪，更不會遭到形形色色的公權(quán)或私人“截訪”。

當(dāng)然，在目前自上而下的官治出現(xiàn)一些問題、自下而上的民治一時難以建立的情況下，信訪不失為政府了解民情并解決部分社會矛盾一個渠道，完善信訪制度確實(shí)也有一定的必要性。但要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，與其盼望中央制定更完善的信訪立法，不如期待地方制度創(chuàng)新。近年來，沈陽和江蘇淮安等地的信訪制度創(chuàng)新都是在現(xiàn)有法規(guī)框架下進(jìn)行的。譬如沈陽對“終結(jié)信訪事項(xiàng)”采取公開評議的“答辯”方式，邀請訪民和人大代表、政協(xié)委員及專家學(xué)者一起參加；淮安則采取陽光信訪和權(quán)力下放模式，力求地方問題當(dāng)?shù)亟鉀Q，而這些改革舉措都與現(xiàn)行信訪立法并行不悖。

事實(shí)上，由于各地情況和需要都不同，信訪制度的具體設(shè)計沒有必要全國統(tǒng)一，各地盡可以為自己量身定做最有效解決當(dāng)?shù)貑栴}的信訪程序。如果苛求中央規(guī)定統(tǒng)一的信訪程序，那么難免會束縛某些地方銳意進(jìn)取的手腳，而另一些地方則將依舊無動于衷、無所作為，甚至變本加厲地限制和自己“過不去”的訪民。

信訪局前期亦開通網(wǎng)絡(luò)上訪服務(wù)，固然有助于更有效地監(jiān)控上訪信息，甚或降低上訪成本，但是僅此顯然不足以解決各級信訪所面臨的大批量問題。歸根結(jié)底，信訪只是治標(biāo)不治本的“下游”策略，至多只能在問題產(chǎn)生后幫助化解少部分問題。但是如果權(quán)力腐敗的源頭得不到治理，公權(quán)濫用和貪腐大量滋生，那么不論如何改進(jìn)信訪體制，依靠信訪解決問題的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上問題產(chǎn)生的速度，信訪制度也只能是中看不中用的門面。

（作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國憲法學(xué)會副會長，人民論壇記者張瀟爽采訪整理）

責(zé)編/嚴(yán)俊 美編/石玉