行政機構改革“硬骨頭”拆解

行政體制改革中的“硬骨頭”

在整個改革體系中，行政體制改革“牽一發而動全身”，是所有其他改革的基礎，應作為新階段全面改革的主攻方向。同時，行政管理體制改革是政府的“自我革命”，牽涉面寬、觸及利益層次深；誰都不愿意放棄自己的權力“領地”以及“烏紗帽”，其難度不言而喻。

大部制改革：如何協調機構合并、撤銷中的利益博弈； 超級大部“家務事”多，部內協調的成本增加；人員分流困難重重。

行政審批制度改革：如何加快推進那些“靠審批權獲利頗豐”的部門改革；如何有效清理和取消一些沒有必要性的行政審批項目；如何減少審批中的權錢交易。

干部人事制度改革：選拔干部如何“選賢任能”，避免“跑官買官”；能否打破 “鐵飯碗”，能上能下；如何把群眾滿意度作為評價、考核、獎勵、問責干部的重要標準。

績效管理制度改革：如何減少政績工程；如何進行部門間或地區間的比較考核；建立對“問題官員”、“失責官員”的科學問責、追責制度。

政務公開： “三公”經費能否全公開、可查閱、可質詢；官員財產公開如何推進；如何預防官員財產外逃。

……

行政體制改革遠非一蹴而就之役，以下幾個障礙決定了其進程是一個艱難和緩慢的過程。

政府職能轉變面臨著很多不確定性

任何組織設計都是圍繞組織職能做文章的，即做什么事就設置什么樣的職能機構。大部制改革能否獲得進ls8MqRNspRxlIqI9vpkBAA==展和成功，取決于政府職能轉變的程度。如果政府職能沒有轉變，政府管了很多本該由市場和社會管的事情，大部制改革就會出現事與愿違的結果。因為，大部制的初衷是提高政府效率和效能，如果沒有職能轉變，政府既當“裁判員”又當“運動員”，會使公共決策受“雜音”的干擾而背離科學的軌道，也會因“包袱”過重而影響了公共服務的效率。此外，由于職能沒有減少，匆忙地將原來多個機構合并在一起，會使過去發生在部門之間的外部溝通成本轉化為內部溝通成本，溝通的程式沒有發生實質性的變化，溝通成本仍將高企，甚至還有可能加重了大部門內部不同機構（如司、處、科室）之間的摩擦，從而達不到運轉協調的效果。

政府職能的轉變不是一朝一夕的事情，它會受到多種因素的制約：一，市場和社會的發育程度。從理論上講，一個社會的合理治理結構應是政府、市場和社會各司其職和彼此協調、有序互動的格局，政府回歸其職能本位，履行經濟調控、市場監管、公共服務和社會管理四項職能。但要達到此一境界，取決于市場和社會的發育程度。在兩者發育不良的情況下，急于將原來由政府承擔的職能轉移給市場和社會，可能會出現“市場失敗”和“社會失敗”的局面，其弊端將遠甚于“政府失敗”。由于長期封建社會的浸透、現代思想啟蒙的缺失、信仰力量不足、“官本位”文化、計劃經濟體制的制度沉淀和路徑依賴，使中國的市場和社會的發育舉步維艱，也使政府職能轉變面臨著很多不確定性，過程將更加漫長。

二，產權改革的進程。雖然從理論上和實踐上并不難搞清楚過多的公有產權所帶來的弊端，但由于意識形態的桎梏和集團利益格局使我們很容易陷入“國進民退”和“國退民進”的爭論之中而彷徨和徘徊，從而阻礙了產權制度的改革進程，也阻滯了市場經濟體制應有的產權結構塑造，導致時至今日“政企分開”、“政資分開”和“政事分開”仍然需要官方文件一而再、再而三地強調，改革嘗試也屢試不止卻仍收效不彰。在政企、政資和政事之間難以兩斷的情況下，政府職能轉變又從何談起呢？

三，政府職能轉變不僅是將市場能管好的事情讓市場去管和社會能管好的事情讓社會去管那么簡單，它還包括政府職能范圍內的事情政府應如何管好的問題。其中，公共服務供給就是一例，政府職能轉變意味著政府從過去既“掌舵”又“劃槳”的困境中擺脫出來，著重于“掌舵”而非“劃槳”，即政府將主要精力用于“公共品”供給的決策。如決定“公共品”的數量和質量標準，并決定相應的公共資源配置模式，而將“公共品”的生產轉移給其他社會組織。它要求政府必須重塑治理結構、學習新的治理方法，與市場和社會之間形成“伙伴關系”，通過合同外包等形式實現政府業務的“卸載”，對早已習慣于管制型治理模式的中國政府來說這無疑是一個嶄新的課題。一種新的社會治理模式的習得遠不是一件輕松的事情，最近社會上熱議的政府采購回來的物品普遍比市場價格高出許多的不正常現象就說明了這一過程的艱難性。

四，利益部門化格局。轉變政府職能意味著政府放松管制，還權于市場和社會，首當其沖的是改革行政審批制度，要求減少審批事項，簡化審批手續，實際上是讓政府“革自己的命”，將面臨來自擁有審批權的政府部門的強烈抵制，因為誰都知道權力是與利益掛鉤的，這就是為什么行政審批制度經過了那么多輪改革后仍然存在審批事項過多、審批程序繁雜和“尋租”現象嚴重的根本原因。

誰都不愿放棄自己的權力“領地”與 “烏紗帽”

機構改革的最大阻力來自于官員自身，因為改革意味著權力的調整，誰都不愿放棄自己的權力“領地”以及“烏紗帽”，由此出現三種情況下的利益博弈：一，部門合并和撤銷中的博弈。在機構改革之前，改革的主導者都要使出渾身解數去做說服工作，就像朱镕基總理所說的“我抱著粉身碎骨的決心來干這件事”，在《朱镕基講話實錄》中他曾這樣描述機構改革的阻力。1997年底，他找幾十位部長逐個談話，沒有一位部長主動表示自己的部門該撤。長時間坐著談話使朱镕基過度疲勞，每次站起來都很困難。

二，機構合并之后的博弈。一些地方在大部制改革后，部門合并只是名義上的合并，實際上仍然按原來的機制運作。內設機構雖然也在一起辦公，但不同業務之間仍然涇渭分明，工作人員之間的職責分工與大部制之前一樣，干活時還是你干你的，我干我的，彼此之間沒有交融，沒有進行資源的整合和合理配置。在這種情況下，機構的合并就會貌合神離，離大部制的資源整合要求相去甚遠。

地方政府大部門這些貌合神離的現象，究其原因是政府“條塊分割”的科層制度和由此而形成的權利界線催生了利益部門化的格局。即各自都將政府權力看作是部門甚至個人權利，忘記了權力的公共性本質，將公權看作是私人的領地，不容他人染指。當上級要求他們打破機構之間的權力界線而按大部門的資源整合要求進行運作時，他們會以專業技術、業務性質為借口百般阻擾，甚至會搬出上級主管部門來要挾，尤其是當其所屬系統和領導很“強勢”時就更是如此。為了打破這種官僚桎梏，建議通過法律手段鞏固政府機構改革的成果，防止其回潮和反復；并進行深刻的政治體制改革，改變政治力量對比，打破強大的既得利益集團格局。

三，機構分拆博弈。歷史上中國政府機構的合并和拆分可謂是“家常便飯”，出現了“合久必分”、“分久必合”的奇特景觀。不少機構總是會提出這樣和那樣的理由要求自己的機構從某部門中分離出來成為獨立的部門，或者為提高自己機構或部門的規格和級別而進行博弈，最終會使機構的合并成為泡影。

“一統就死”和“一放就亂”的怪圈

大部制能否產生其應有的功能，做到既有利于整合資源高效決策、又有利于高效執行，取決于其權力結構配置狀況。國外大部制權力結構的模式，存在市場化、參與性、獨立性和官僚制四種不同的原則和邏輯，其共同特征是“集中的控制權”與“分散的執行自主權”相互作用，體現了機構合并與分立相融合的內在機理。但反觀我國，卻存在小部門體制下的“決策集中控制權”和部門權力高度集中而致使二級機構“執行自主權”的雙重缺失現象。

因此，大部門體制能否順利運行，并非通過簡單的機構合并就能實現，如何形成一個既適度集中又使一些機構有適當的自主權的機制將是一個更大的挑戰。也就是說，哪些權力應該集中到大部門之中，哪些權力應該下放給內設機構和二級機構（如直屬機構、直屬事業單位、部門管理的國家局）進而形成決策、執行和監督相互分離又相互協調的權力運行機制，以及哪些權力應該集中在上級政府部門、哪些權力應該下放給下級政府部門等都將是一個難題。如果這些問題沒有解決好，將會陷入“一統就死”和“一放就亂”的怪圈之中而使大部制改革的初衷化為烏有。

上下“職能同構”導致機構改革“水土不服”

近幾年來，一些地方政府積極進行了大部制改革的嘗試，推進力度較大，如廣東的一些市縣，但由于上級政府沒有進行相應的大部制改革，即“下改上不改”，出現了上下級政府之間權力運行難以銜接的問題，下級政府無所適從和窮于應付，增加了上下之間的溝通難度和成本。筆者認為，解決這類問題的出路不是強化“縱向職能同構”，“一刀切”地強求上下層級之間政府機構同步改革，而是要從根本上改變高度集中的縱向權力配置狀況，給予地方政府自主探索行政管理體制的權力。

在中國，不同地方之間的經濟社會結構和發展水平不同，如某一行業在一個地方可能很發達，而在另一個地方則比較落后，相應地對不同地方政府職能配置的要求也不一樣；在一些地方，可能由于歷史、文化、地緣等原因而使不同行業之間聯系緊密，而在另一些地方則相反，從而對政府職能整合和分立提出了不同的要求。因此，如果簡單地要求上下“職能同構”，就不利于探索不同形式的大部制體制，導致機構改革的“水土不服”和動蕩不安的現象。但是，如果放棄“職能同構”的定勢則會與現存的組織法制體系所賦予的上級政府制衡下級政府機構改革的權力蘊意相抵觸，也將面臨來自單一制國家結構形式對上下權力統合配置的挑戰，這是大部制改革本身無法擺脫的緊箍咒。此外，如前述，大部制改革并非簡單的機構加減，還涉及到機構之間的權力配置，即不同層次、不同政府職能領域和不同地方如何形成決策、執行和監督三者之間既分離又協調的機制和模式，可以說這一機制和模式更直接地制約著大部制改革能否整合資源而高效決策、相對分權而高效執行的運行格局。然而，它卻會受到公共服務的性質、職責體系結構、資源配置結構、事業單位改革、市場和社會的發育、監督機制塑造等多種因素的影響，從而呈現出很多不確定性和障礙。

人員分流將面臨更大的困難

政府機構改革常因人員分流而難產或回潮。大部制改革必然涉及一部分機構的合并問題，如果人員沒有實現分流和整合，就難免出現冗員和內設機構的臃腫，使大部門無法輕裝上陣而影響效率，也為部門的分拆留下伏筆。從歷史經驗來看，改革開放后中國政府多次機構精簡時人員分流方向往往是下級機構或事業單位，而現在的大部制改革則處于大部制總體趨勢格局要求和事業單位改革緊鑼密鼓推進的背景下，人員分流將面臨更大的困難。如果不顧這些困難而強行推進部門的合并精簡和人員分流，將引發嚴重的人事法律責任甚至政局的動蕩而使改革夭折。

（作者為中山大學政治與公共事務管理學院教授、博導）

責編/馬靜 美編/李祥峰