新生代農民工市民化芻議

【摘要】新生代農民工市民化是我國現代化進程中必然出現的現象，它關系到現代化進程中城鎮化的最終實現。在新生代農民工市民化中應著力完善制度層面的改革，加強和改善農村教育，提升人力資本；深化農村土地制度改革，規范土地流轉；加快戶籍制度改革，剔除戶籍附加功能；建立與完善符合農民工特點的社會保障制度。

【關鍵詞】新生代農民工 市民化 制度創新

2010年初，“新生代農民工”一詞在國務院發布的《中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中首次出現。隨著我國城鎮化的進一步發展，大量的農民工尤其是新生代農民工進入城市，他們既給城市發展帶來新生的勞動力，推動著城鎮化發展，同時，也給城鎮化帶來棘手的問題。據統計，“2012年全國農民工總量達到26261萬人，比上年增加983萬人，增長3.9%，其中16～20歲占4.9%，21～30歲占31.9%。”①那么，如何“積極穩妥推進城鎮化，有序推進農業轉移人口市民化”，讓新生代農民工更順利地融入城市，是我國城鎮化面臨的重要問題。

新生代農民工的特征

新生代農民工主要指的是20世紀80、90年代以后出生，在異地以非農業為業的農業戶籍的青年群體。調查研究發現，新生代農民工由于時代、年齡、成長環境以及受教育程度等因素的影響，在生活方式、就業取向、發展目標等方面，明顯不同于改革開放初期進城的第一代農民工，其行為取向呈現出自己的獨特性。

市民化愿望比較明顯，農業生活相對陌生。隨著小康社會的建立，農民的生活進入溫飽時代，新生代農民工沒有了“面朝黃土背朝天”的經歷，在農村長大的更多的是在學校學習，這樣的經歷使他們在某種程度上離開了土地，不具備一定的農業生產技能，而且他們不愿意也沒有能力再回到農村去遵循父輩的生活方式。還有一部分新生代農民工從小就隨著父母來到城市，在城市中生活、學習，可以說是游離于農村和城市間的邊緣人，農村對他們來說一切都是陌生的。總的說來，不管是生長在農村，初高中畢業后來到城市打工，還是隨父母來城市學習、打工，他們的共性是不會種地，也不想種地，對土地沒感情，對農村老家沒感情。②據統計，“2009年，新生代農民工平均外出從業時間已經達到9.9個月，僅有10%的人有“亦工亦農”的經歷，90%的新生代農民工沒有從事過一天的農業生產活動。而新生代農民工已占全部外出農民工的58.4%，”使得新生代農民工成為外出農民工的主體部分，他們外出動因已從生存型向生活型轉變，他們對城市生活比較熟悉，市民化意愿比較強烈，接近一半的新生代農民工有在城市定居的打算，更希望定居城市。據2011年12月中國家庭文化研究會發布的《新生代進城務工者婚戀生活狀況調查報告》，96%的新生代農民工不愿再回鄉務農，57%的新生代農民工希望在城市定居。

受教育程度提高，對未來職業期望值高。新生代農民工絕大部分都接受過九年義務制教育，還有相當一部分人完成了高中以上的教育，與以文盲、半文盲為主體的老一代農民工相比，在文化素質方面有明顯的提高。根據國家統計局《2012年全國農民工監測調查報告》，30歲以下的農民工57.8%具有初中文化，14.7%具有高中文化，9.1%具有中專文化，12.6%具有大專以上文化。相比較上一代農民工求生存為主，以臨時的臟、累、粗、重、險活為主，新生代農民工注重自身職業發展，“31.6%的20～30歲的新生代農民工接受過非農業技術培訓，遠高于接受農業培訓的6.2%。”有一部分人有創業動機，希望在城市能夠開拓自己的事業天地，提升自己在城鎮中的職業層次。據調查，“新生代農民工主要從事制造業和服務業的比率最大，從事制造業的比例為44.4%，從事建筑業的比例僅為9.8%。在住宿餐飲業、居民服務和其他服務業等服務行業的比重有所上升，與上一代農民工相比，比重分別提高了3.3個和1.4個百分點，尤其是服務業為41.4%，而第一代農民工為16.9%，”相反，新生代農民工從事建筑、家政、廢品回收的比率遠遠低于前輩。這表明，新生代農民工除了注重收入、職業發展、工作環境外，還比較關注自身發展、安全及體面等問題。

外出務工年齡更為年輕化，追求物質和生活享受。在2009年外出農民工中，“新生代農民工初次外出的年齡平均為20.6歲，而上一代農民工初次外出的年齡平均為33.7歲。80年代出生的初次外出的年齡平均為21.1歲，90后初次外出的年齡平均為17.2歲，這意味著很多的新生代農民工一離開初中或高中的校門就走上了外出務工的道路。”對多數新生代農民工來說，來自農村，同樣追求生活質量，城市中的新鮮事物對他們的吸引力很強，而他們的認知力和接受能力也很強，在業余時間經常上網和看電視的新生代農民工的比例分別占到46.9%和52.1%，網絡已經成為新生代農民工獲取信息的重要渠道。現代生活方式使他們與城市的聯系和融合更進一步，新生代農民工已經普遍具有更高的生活期望，敢于追求現代的城市生活方式，追求物質和精神生活的享受。

缺乏吃苦耐勞意識，職業不穩定。大多數新生代農民工從小在相對優越的環境中長大，因此，新生代農民工的責任感和吃苦耐勞的精神不夠，適應工作條件與環境的能力相對較差。與老一代農民工相比，新生代農民工還缺乏一定的敬業精神，對工作崗位比較挑剔，怕吃苦，嫌工資低，常常不能踏實工作。調查表明，“新生代農民工職業流動率是最高的，平均每人每年換工作0.45次，而老一代農民工僅為0.08次，其跳槽頻率是其父輩的近6倍。”改變工作的主要原因排在前三位的是：“找到更高收入的工作（87.2%）、與原單位主管或經理產生矛盾（53.4%）、為了與男（女）朋友或夫（妻）在一起（35%），只有31.3%的農民工從事與以前相同的工種，反映出新生代農民工不安于現在的工作狀況。”

生活壓力大，心理敏感程度高。由于新生代農民工往往是剛出校門時間不長的青年，工資收入較低，有的甚至還需要父母的經濟支援，又要處理與平衡來自維持生活、事業、婚姻家庭、子女教育等各個方面的問題，使得他們對在城鎮未來的生活感到壓力非常大。與老一代農民工的心理預期不同，新生代農民工生活滿意程度的參照體系主要來自于周圍城鎮居民群體。身份歧視、就業歧視等都導致新生代農民工在心理上更加敏感，更容易比老一代農民工產生被歧視感和剝奪感。

新生代農民工市民化存在的制約因素

新生代農民工市民化是指農民工獲得與城市居民相同的合法身份、社會權利、社會保障和社會福利，進而實現其價值及生活方式向城市市民轉化的過程。它包含生存職業市民化、社會身份市民化、自身素質市民化和意識行為市民化。從過程上看，包括農民工的農村退出、農民工的城市進入和農民工的城市融合。目前受諸多因素的影響，新生代農民工市民化的進程十分緩慢。

制度障礙。制度性因素可以說是諸多阻礙農民工市民化進程中最根本的因素。制度性因素包括戶籍制度、就業制度等，這些使農民工游離于城市體制之外，導致新生代農民工在社會地位上以及分享我國城市經濟社會發展成果上都受到了不公平的待遇。

我國農村的土地制度是集體土地制度，改革開放以來，長期實行的土地承包制度其著眼點在于解決農民的溫飽問題。這種土地承包制度缺乏流動性和經營權轉讓市場，致使農民缺乏退出土地和農業的市場機制，導致農村勞動力難以實現徹底轉移。盡管農村土地流轉可以實現農業結構調整和農業增效，但是在土地流轉過程中，政府對土地市場的壟斷，使得土地價格與土地價值不相符合，農民的權益不能得到完全保護，所以，新生代農民工退出農村還有待于土地制度的改革。

新中國成立初期，我國制定的戶籍制度把人口分為“城鎮人口”和“農村人口”。這種標簽式的貼法，人為地限制了人口的自由流動，加劇了城鄉差別，阻礙了農民工進入城市。同時，附加在戶籍制度之上的社會經濟政策，以及由此形成的社會利益分配格局對農民工的身份、就業、教育、生活的種種限制，其結果就是無城市戶籍就意味著他們在住房、就業、子女教育等方面難以獲得完全平等的待遇。盡管國家近幾年陸續推出了一些解決農民工社會保障問題的政策，部分地方也出臺了相應政策，但農民工的社會保障問題仍然非常突出。“2009年，單位或雇主為新生代農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險和失業保險的比例分別為7.6%、21.8%、12.9%和4.1%。”制造業、交通運輸倉儲郵政業、批發零售業和服務業的參保情況相對較好，其他行業較低。

除了這兩大制度之外，在就業市場，表現為新生代農民工工資待遇低、勞動環境差、勞動安全無保障，職業發展機會缺乏、非正式就業多等。

新生代農民工個體障礙。雖然新生代農民工的受教育程度、技術能力、法律意識、競爭意識、市民化的意愿遠比前輩們高，但并不意味著他們能夠適應滿足和適應現代產業對勞動者素質的要求。

從人力資本結構看，教育不均衡發展的結果是農村教育水平與教育結構遠遠低于城市教育，盡管初高中畢業，但是新生代農民工不能滿足城市就業發展的需要，農村職業教育幾乎是空白。

從社會資本看，新生代農民工剛剛走出校門進入城市，幾乎沒有社會資本網絡。而中國傳統的社交方式又使他們的社會認同“內卷化”，依舊停留在“老鄉”、“熟人”層面。再加上“城市人”對“農村人”的排斥，進一步限制了新生代農民工社會資本的擴散。

從權利資本看，權利資本的獲得是新生代農民工參與城市社會的基礎。目前，農民工獲得了自由流動、選擇職業和部分社會保障、社會福利的權利，但仍不能滿足新生代農民工市民化的需要。經濟權利的不完整、政治資本的空白以及實現權利資本的匱乏，都使得農民工市民化舉步維艱。

市民化的成本障礙。新生代農民工在城市生活和工作，需要付出一定的成本，比如生活成本、住房成本等。在收入較低、支出成本過高的情況下，新生代農民工如何在城市生存？根據中國科學院可持續發展戰略研究組的測算，每轉變一個農民成為城市居民需支付社會總成本約2.5萬元，2億農民工以及子女市民化，需要支付社會總成本約5萬億元，按14年計算，每年支付社會總成本約3千多億元，誰來支付這個成本？從目前情況看，農民工市民化的成本由農民工創造的利潤和稅收間接支付。

促進新生代農民工市民化的制度創新

如何推進新生代農民工市民化進程，從總體思路看，要政府、企業、社會組織和社會網絡齊抓共管；從農村退出環節出發，做好城市進入環節，促進城市融合；改善與加強農民工職業技能培訓體系、有效維護農民工合法權益、完善農民工社會保障體系。

加強和改善農村教育，提升人力資本。隨著我國產業結構調整和技術的提升，其對勞動力技術和素質的要求會越來越高，新生代農民工進城后就業的企業大量是制造業，對他們的職業技能要求勢必高于原有的教育。要提高農民工的人力資本，除了加大農村基礎教育投資，改善農村義務教育環境外，還需要加快職業技術教育與培訓，提升新生代農民工的職業技術能力和素質。在城市要進一步規范職業培訓市場：一要統籌培訓和就業規劃。二要推進職業資格證書制度，引導和規范職業培訓工作。三要健全與規范培訓的信息發布渠道，增強農民工培訓的針對性和實效性。

深化農村土地制度改革，規范土地流轉。土地流轉制度既促進了農業發展、農業增效，也促使大量農民向農民工轉變。在確保農民收入和權利保障的前提下，應多渠道加快和規范土地流轉，通過轉包、轉讓、出租、互換、入股等多種形式進行土地流轉；鼓勵農民以土地承包經營權入股的方式成立股份制合作社和農業專業合作社；鼓勵農業產業化企業通過租賃、入股建立生產基地。

進一步改革土地征用辦法和土地補償制度。農民失去土地后，不僅僅是失去了收入的來源，更多的是無可替代的土地的升值收益和城市生活成本的增加，而這些是原征地補償無法彌補的。在征地的同時，應該處理好公共利益用地和商業利益用地，“自留地”、“口糧田”與宅基地的區別，不同的用地采取不同的補償辦法。比如成都采取“宅基地換住房”的辦法，既降低了農民進城的成本，又推動了農村勞動力的流動。

加快戶籍制度改革，剔除戶籍附加功能。戶籍制度改革是新生代農民工市民化的必然要求，同時也關乎到社會的和諧與穩定。目前，我國戶籍制度的改革存在區域差別，2001年，我國小城鎮戶籍管理制度改革全面實施。2013年6月全國人大十二屆三次會議，國家發改委主任徐紹史在《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》中稱，我國將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。戶籍制度改革的核心在于去利益化，也就是要剔除附加在戶籍上的各種利益，真正實現城鄉一體化。

建立與完善符合農民工特點的社會保障制度。我國現在實行的社會保障制度是以城鎮職工為主體制定的，逐步擴展到城鎮居民、農村村民。進城務工的農民工正處在城鎮與農村的夾縫中，城鎮的社保沒有他們，家鄉的新農合又借不上力。從目前看，各地采取不同的方法。江蘇、遼寧、吉林三省農民工參保的模式是現行的城鎮職工基本社會保險制度，上海、北京是有別于城鎮職工社會保險的模式，廣東省是非本市戶籍員工享有養老、醫療、工傷保險的模式。

目前學界對此問題看法不一，筆者認為，農民工社保制度要從實際出發，把握原則逐步推進。堅持擴大覆蓋面，保障農民工合法權益，降低準入制度，靈活性和銜接性相結合，注重“遷移與折算”相結合。

建立城鄉一體化的勞動力就業市場。建立城鄉統一的勞動力就業市場，通過市場配置勞動力資源，關鍵在于形成勞動力在城鄉間自由流動的局面，使農民工在培訓、就業、公共服務等方面通過平等競爭獲得與城市居民同樣的權利。這就要求不斷完善勞動力市場機制，使勞動力資源在部門之間、地區之間和行業之間能夠自由合理的流動。一是政府要完善勞動力市場體系建設，健全市場服務體系，把新生代農民工納入公共服務體系中，為他們提供信息咨詢、職業介紹、職業培訓等綜合服務；二是打破就業歧視和壁壘，實行城鄉統籌就業制度；三是政府應致力于創造公平的競爭機制與就業環境，使勞動力市場走向規范化、制度化。

（作者為大連交通大學副教授；本文系大連市社科基金項目“加強對新生代農民工市民化的服務和管理研究”的階段性成果，項目編號：2012dlskyb199）

【注釋】

①國家統計局：《2012年全國農民工監測調查報告》，2013年5月27日，http：//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20130527_402899251.htm。

②黃傳會：《中國新生代農民工》，北京：人民文學出版社，2011年，第302～305頁。

責編/豐家衛（實習）