中國工會立法的現狀與發展

【摘要】美國和中國在經濟、政治和法律制度等方面存在諸多不同，這也決定著兩國在工會立法上的差別。文章在對中美兩國勞動市場特點、工會組織結構和管理方式，以及兩國工會立法差異對比分析的基礎上，對經濟全球化背景下中國工會立法的發展趨勢進行了深入探討。

【關鍵詞】工會法 中國 美國 比較研究

中美兩國工會及其立法的歷史與發展

中華全國總工會。中華全國總工會正式成立于1925年5月1日，但成立不久，這一名稱就因抗日戰爭和解放戰爭而暫停使用；1949年中華人民共和國成立后，中華全國總工會名稱被恢復使用，其作為中國唯一合法工會組織的地位被正式確立。從新中國成立到20世紀70年代，中國勞動市場的特點是以勞動關系作為中國共產黨進行政治領導的基本單位。這種勞動關系因其終生制特點而缺少流動性。理論上講，作為中國領導階級的工人階級既是用人單位—國有企業的領導階級，同時也是受雇于國有企業，因此勞資沖突和糾紛是不存在的。所以，勞動者的權利以及勞動者作為集體為其合法權益與雇傭者進行談判協商的相關規范在立法中沒有得到體現和重視。

改革開放以后，非國有企業數量的上升給中國勞動階級的人口結構以及勞動關系帶來巨大的影響。為了與經濟的發展以及勞動關系的變革相適應，使工會更有效地代表勞動者的合法權益，全國人民代表大會在2001年對工會法進行了修改。修改后工會法中確立了中華全國總工會作為中國工會唯一合法的全國性工會組織的地位，并且將其目標和宗旨歸納為：中華全國總工會及其各工會組織代表職工的利益，依法維護職工的合法權益。同時，隨著勞動爭議數量的上升，出現了一系列規范勞動糾紛、和解，以及勞動者與用人單位進行協商的法律規范。然而，這些立法著眼于對個體勞動者進行保護，卻從某種程度上削弱了勞動者的集體力量。

美國工會組織。美國勞動者組織以及工會的產生可以追溯至19世紀初期。1866年成立的全國勞工聯盟號召了美國首次全國性的勞工運動，緊隨其后，多個全國性倡導勞動者集體運動的勞動者組織成立。雖然這些集體組織沒有受到明確的立法約束，但根據1890年謝爾曼反壟斷法，尤其是聯邦法院對LOEWE V. LAWLOR案的裁決，幾乎大部分全國性勞動者組織的集體運動都受到很大程度制約。最終，1932年Norris-La Guardi法的頒布禁止了雇傭者通過勞動合同限制勞動者參加工會組織，工人的自由結社權首次得到法律保護。但使勞動者集體運動權最終明確確立并得到有效保護的是1935年頒布實施的全國勞資關系法。

1947年，塔夫脫·哈特萊法作為對全國勞資關系法的重要修訂法案頒布實施，該法案在第一部分中體現了其立法目的：鼓勵勞資雙方就雇傭條件等內容進行集體談判，保護勞動者的結社自由和自主選擇的權利。

中美兩國雇傭關系比較

在中國，“勞動市場”這一概念的引入時間不長。中國勞動市場的誕生始于1978年，這一年，在改革開放的影響下，中國的經濟以及社會都發生了巨大的改變。Traub-Merz將這些改變以及中國勞動市場的發展與成熟劃分為三個階段：第一階段，農村公社被由地方政府所有的鄉鎮企業代替，農業人口開始在鄉鎮企業中工作；第二階段，產生了出口為主的經濟開發區，政府放寬了非國有企業的設立條件，這些變化進一步加重了農業人口在生產業工作的比例。更為重要的是，私營企業以及合資企業逐步占有市場中的重要位置；第三階段，國有企業的終生制雇傭關系被有期限的勞動合同所代替，從出生到死亡的“鐵飯碗”不復存在。這三個階段的改變不但給中國經濟帶來前所未有的發展，同時也由于欠缺對新產生的勞動關系的法律規范，導致了大量的不規范勞動關系產生。

相比中國來說，美國勞動市場有較長的歷史，并且相對成熟。美國勞動力市場的特征可以概括為以下幾點：一是高度流動性，即勞動者在短期內經常性的更換工作行業和工作地區，這一特征正在經濟和科技的大幅度發展后尤為明顯。二是靈活性，這一特點主要體現在勞動者可以靈活地調整工作時間和工作地點。這種在工作時間和地點的靈活性促使了短期用工空缺的出現，增加了就業率。此外，大量移民，尤其是接受過高等教育的移民者成為美國勞動市場的一個重要組成部分。

中美兩國工會現狀對比

兩國工會結構和作用不同。美國作為世界上最大的經濟體，是政治民主，自由市場以及貿易經濟下的資本主義國家，聯邦政府避免對供求關系和州內經濟進行干涉。在美國，法律承認工會代表不同行業的勞動者，并為勞動者爭取權利和福利。近年來美國工會工作的重心是通過與雇主進行集體談判，改善工作條件、提高福利待遇和工資。不僅如此，工會也通過調解勞動者與雇主之間的勞動糾紛以達到保障工會成員的福利待遇，防止雇主違反勞動合同條款的目的。美國大部分的工會都與特定幾個大型保護機構結盟，如美國聯合會工業組織（AFL-CIO）和Change to Win Federation。這些機構通過游說美國國會議員，倡導有利于工人的立法和政策。因此，當工會及其成員游說議員乃至競選議員時，就在政治中扮演一定的角色。美國工會成員數量達到峰值是在20世紀50年代。而近年，工會成員的數量卻在不斷的下滑。即便如此，工會通過與相關維權組織形成合作關系在勞動者相關權利的保障方面還是具有較大的影響力，這種影響力表現在醫療保險、貿易政策、移民權利，和最低工資方面。因此，在美國的中產階級中集體談判被視為一種爭取更好的工資待遇、醫療保險、退休福利和平等工作晉升機會的有效方法。

為了調查和救濟工會行動中的不正當行為，確保工會選舉的公平合法，獨立聯邦機構全國勞資關系委員會于1933年成立。全國勞資關系委員會由兩部分組成，一個是有五位委員的管理委員會，另一個則是由總統提名并通過參議院會批準任命的主任檢察官。主任檢察官辦公室監管四個分支部門，分別是建議，行政管理，運作和執行部門。委員會在全國分布有30個地區辦公室，這些地區辦公室承擔了所在地區對不正當行為指控的調查和監督選舉，并且就所進行調查給予初步意見。《塔夫脫·哈特萊法》將管理委員會和主任檢察官的職責進行了明確的劃分。管理委員會有聽取上訴案件的司法職能，對提起上訴的不正當行為案件進行裁判；而主任檢察官的職責則是調查并指控不當勞動行為。對不當勞動案件的處理可以分為指控，調查，自愿解決或提出控告，聽證與裁定，強制執行與復審五個階段。

中華全國總工會是中國的官方工會機構。歷史上，中華全國總工會在中國共產黨的領導下是在中國的國有企業管理層和工人之間的聯系的紐帶。隨著經濟的改革與發展，私營企業的大量產生，中華全國總工會的核心作用也包含了組織私營企業中的勞動者。中國工會實行產業和地方相結合的組織領導原則，在各產業中分別建立全國的和地方的產業工會。省、自治區、直轄市和市、縣的地方總工會，分別是當地產業工會和地方工會的領導機關。中國工會受同級共產黨委員會和它的上級工會的雙重領導，以同級共產黨委員會領導為主。這種自上而下的結構，有利于國家政策的貫徹實施，有效保護勞動者的權利，并且促進地方基層工會組織的發展；但由于著重于貫徹上級工會的政策，存在著限制基層工會組織工作自主性，使得工會組織不能真正代表勞動者的利益的可能性。

兩國工會會員數量及獨立性存在較大不同。中華全國總工會和美國工會之間存在的一個顯著的區別是二者成員在總量上的區別。事實上，美國勞動者加入工會比例在西方發達國家中并不高，華爾街日報在2010的報道中指出美國的勞動者加入工會率為11.4%，而加拿大該比例為27.5%，德國為18.6%。并且，美國私營企業的勞動者加入工會率顯著下降至1932年經濟大蕭條時期以來最低點—僅有7%的非國有企業勞動者加入工會。據美國勞工統計局最新統計表明，在2011年，全美國加入工會的勞動者共計14800，000人。與美國情況不同的是，中華全國總工會逐漸成為世界上最大的勞動者組織。截止2012年底，中華全國總工會共計有成員2.8億人，全國建立基層工會組織266.6萬個，其中非公經濟組織工會組織185.5萬個。

工會的獨立性是中國工會與美國工會之間的另一個區別。中華全國總工會是在中國共產黨領導下的組織，這一點在工會法中明確得到體現：“根據的黨的基本理論、基本路線、基本綱領和工運方針，圍繞黨和國家工作大局，貫徹執行中國工會全國代表大會和執委會議確定的方針、任務和作出的決議”。中國的工會組織都隸屬于中華全國總工會，并且接受全國總工會的統一領導。中國地方各級總工會委員會執行上級工會的決定和同級工會代表大會的決議，領導本地區工會工作，定期向上級總工會報告。相比中國各級工會之間的關系，美國的工會則相對獨立，每個工會可以獨立的制定不同的政策方案，平等的為代表某一地區特定行業的工人而競爭。工會之間不存在上下級的關系。而全國勞資關系委員會則只負責規范和監督不當勞動行為，每年調查逾20000例對不正當勞動行為的指控，并根據調查結果做出裁定。沒有任何工會組織隸屬于全國勞資關系委員會，全國勞資關系委員會的職責也不包括管理任何工會內部的事項。除了以上幾點區別，中美工會的差異還體現在工會內部人事任免，工會資金來源方面。

兩國工會工作內容存在差異。工會活動與經濟和企業發展密切相關，相互影響。企業經營的好壞影響工會成員的福利待遇乃至就業率；而工會在與企業的談判是否順利，也影響著企業的經營，因為如果企業無法接受工會所要求的條件，往往可能導致罷工，進而既影響企業正常經營，也由于企業可以合法在罷工期間雇傭替代員工，這就導致了參與罷工的員工的失業。

美國作為典型的資本主義國家，政府甚少對經濟領域活動進行干涉，市場走向由供求關系決定。同樣的，由于不受政府干涉和政策影響，美國工會為了追求成員利益的最大化以吸引更多成員，甚少考慮其行為和要求對經濟和企業可能帶來的負面影響。而在社會主義市場經濟體制下的中國，政府在一定程度上通過規范商業運作，控制價格趨勢等方法，仍然對市場有一定的影響和控制。而中國工會在接受中國共產黨的領導時，會受到市場規范和經濟政策的影響，既保護勞動者利益，也避免影響企業的發展。所以，中國工會組織著眼于調解和緩和用人單位和勞動者之間的矛盾，而美國工會則有可能因為就談判內容無法達成一致意見，激化員工和企業之間的矛盾，甚至激發社會矛盾。由此可見，過度自由獨立且缺乏有效規范的工會組織，反而潛在地影響社會的和諧安定，企業經濟的正常運作和發展。

中國工會的現狀與發展

國內工作方面。在中華全國總工會的領導下，全國各級工會幫助基層工會進行基礎建設，以應對數量上升的勞動爭議案件，維護勞動者權益。同時工會與法院合作，相互聽取意見，化解勞動爭議和涉訴矛盾。在發展集體協商制度的過程中，全國總工會要求各地工會積極參與地方各級人大、政府關于工資分配的立法和政策制定工作，逐步將集體協商機制法制化、制度化；爭取對工資集體協商要約、程序、信息提供等設立必要的強制性條款，以強化工資集體協商制度的執行力，發揮工會組織和職工代表監督檢查作用，確保嚴格履行工資集體合同。

國際工作方面。自加入世界貿易組織以來，經濟的全球化和市場的自由化給勞動者帶來了更大程度的自主性，同時也要求中國遵守國際勞工標準，即國際勞工組織保護勞動者權益的基本標準。中國作為國際勞工組織的成員國之一，在過去20年間已加入20個國3KbJnvjz5nhFpKxea7ut0Q==際勞工組織公約。在中國已經簽署并生效的國際勞工組織公約主要集中在以下幾方面：基本勞工權利，禁止雇傭童工，保障勞動者生命健康安全和勞動者休息休假的權利。根據這些已簽訂的公約，中國在工會立法過程中將國際勞工標準納入國內法中，切實的落實這些公約賦予中國的責任。因此，中國的樹狀工會立法不僅包含國內立法，行政法規，也包含國際法和國際慣例。隨著中國對工會立法及其在工會活動中實施的重視，國際勞工組織對中國國內工會工作的態度有所轉變。過去，國際勞工組織譴責中國的政治經濟體制限制工會的基本功能；但現在，中國工會與國際勞工組織和國際工會的關系正經歷著顯著的變化，二者間的密切聯系與合作不斷增加。國際工會從不同程度上認可中國的工會在保護勞動者基本權益等方面的工作，并肯定了中國工會正良性發展。

值得注意的是，仍然有國際工會和學者認為中國的工會立法和工作在勞動者的民主與自由上還亟待完善。原因是在中國已經簽署的國際勞工組織公約中，并不包含兩項重要的公約—第八十七和第九十八號公約，這兩項公約分別賦予了勞動者結社自由權和集體談判權。然而，雖然中國尚未簽署這兩項公約，但是并不表示中國沒有積極的在集體談判和結社上做出努力與發展。根據《2012年中國人權事業的進展》白皮書顯示，勞動者的各項基本權利得到有效保障。其中，共計集體協商獲得積極推進，截至2012年9月，中國全國總共會簽署工資專項集體合同122.8萬份，覆蓋企業308.2萬家，覆蓋職工1.5億人，與2009年相比增長140%，241%和142%。此外，地方工會在企業中推廣事務公開民主管理，全面展開集體協商。這些工作都說明，中國的工會工作正在良性的發展，有效的促進了基層工會中的民主與集體協商制度。

結語

中華全國總工會雖然從形態結構上有別于美國的工會組織，缺乏美國工會之間的獨立和自由競爭性；但是，在經濟全球化的趨勢下，中國工會組織較好地適應了中國社會的變化，并通過立法、監督、以及合作等方式，爭取最大程度的維護中國勞動者的權利，保障勞動者的利益。不可否認的是，在中華全國總工會最初成立時，其結構形式和設計是以國有企業占絕大多數為前提。而在當前，非國有企業，尤其是私營企業和合資企業比例大幅度提升，在過去以國有企業為主的計劃經濟體制下的中華全國總工會已經不能夠完全滿足中國現代工人的需求。2010年8月召開的九屆全國人民代表大會常委會第二十三次會議已經對工會法修正案草案進行了審議，草案中增加了對違反工會法的法律責任的條款。這樣，中國工會立法才能真正成為工會組織和活動的保衛者，使中國工會制度法制化日趨完善。隨著中國的社會主義市場經濟的發展，中國的工會立法以及工會組織結構是否需要朝更加獨立化，自由化和專業化的發展，是否需要向西方國家有所借鑒是當下值得思考的問題。

（作者為美國南加州大學法學碩士）

責編/張蕾