公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理若干思考

【摘要】近些年來，我國公眾在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用越來越顯著，但也存在著許多問題，使公眾在自然災(zāi)害的應(yīng)急管理中沒有發(fā)揮出更大的作用。如何解決這些問題，是發(fā)揮公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理熱情與潛力的關(guān)鍵。文章主要深入分析了公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的必要性和面臨的困境，并在此基礎(chǔ)上提出了幾點建議。

【關(guān)鍵詞】公眾參與 自然災(zāi)害 應(yīng)急管理 新媒體

問題的提出

由于我國幅員遼闊，環(huán)境條件復(fù)雜，人口眾多，密集度高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高，災(zāi)害的防御能力和承受能力均較低等因素，造成我國災(zāi)害損失嚴(yán)重和防災(zāi)救災(zāi)占用了大量的人力物力。頻發(fā)的自然災(zāi)害已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸，也是影響我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定的重要因素。我國政府為了減輕自然災(zāi)害造成的損失，采取應(yīng)急措施，達(dá)到科學(xué)管理的目的，進(jìn)行自然災(zāi)害應(yīng)急管理，是在充分分析研究自然災(zāi)害發(fā)生的原因、過程和造成的后果的基礎(chǔ)上，通過協(xié)調(diào)社會多方的資源，對自然災(zāi)害進(jìn)行預(yù)警、救災(zāi)和重建的過程。政府在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中居于主體地位，發(fā)揮舉足輕重的作用，但僅依靠政府的力量難以實現(xiàn)應(yīng)對災(zāi)害的高效、快速、協(xié)調(diào)和靈活。在災(zāi)害應(yīng)急管理中政府發(fā)揮的作用是有限的，特別是在重大自然災(zāi)害面前，政府必須依靠公眾的力量，才能有效控制災(zāi)害的影響。

“公民社會和公民參與的成熟為建立應(yīng)急決策參與機(jī)制創(chuàng)造了主觀條件?！弊鳛樯鐣凶畲蟮娜w，公眾擁有著最為豐富的社會資源，具備防災(zāi)救災(zāi)的能力，有效發(fā)揮其作用，是自然災(zāi)害應(yīng)急管理中災(zāi)害預(yù)警、減少危害，維護(hù)公共利益的內(nèi)在保證。公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理，能夠降低政府在整個應(yīng)急管理中的成本，使得政府應(yīng)對危機(jī)的資源更加高效、有針對性。公眾積極主動配合政府實施自然災(zāi)害應(yīng)急管理，響應(yīng)政府的號召，通過各種方式參與救災(zāi)，提高了政府救援工作的效率，也相當(dāng)程度上控制了自然災(zāi)害的危害。例如在2008年的汶川地震中，災(zāi)區(qū)人民組織的自救和互救，災(zāi)區(qū)外人民捐款捐物支援災(zāi)區(qū)，都有效地控制了地震震后災(zāi)情的惡化。在災(zāi)害過后，公眾更應(yīng)樹立危機(jī)意識，教育晚輩應(yīng)對災(zāi)害的技巧，向親友傳播減災(zāi)防災(zāi)的知識等等。由此可見，公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理具有極大的必要性。然而，實際情況是公眾參與應(yīng)急管理存在著一定的困境。對這些困境進(jìn)行分析，完善公眾參與應(yīng)急管理，采取措施和制度安排鼓勵公眾的有序參與是當(dāng)前的有效可行選擇。

公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的困境分析

公眾自然災(zāi)害危機(jī)意識和應(yīng)對能力薄弱。與我國自然災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)實情況形成巨大反差的是我國公眾普遍缺乏對自然災(zāi)害的了解、防范自然災(zāi)害的危機(jī)意識和自我保護(hù)能力薄弱，一旦發(fā)生自然災(zāi)害，往往會造成慘重的損失。

我國公眾災(zāi)害危機(jī)意識和應(yīng)對能力薄弱主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，公眾對自然災(zāi)害的征兆認(rèn)識不足，警覺性不高，僥幸心理過重。例如，2010年我國西南百年一遇的特大旱災(zāi)，由于旱災(zāi)發(fā)生的初期，公眾沒有足夠的重視，認(rèn)為干旱很快就會過去而沒有做好防旱減災(zāi)的準(zhǔn)備，最后造成了極大范圍和嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。第二，公眾身邊普遍沒有準(zhǔn)備應(yīng)對災(zāi)害的應(yīng)急設(shè)備，并且缺乏使用應(yīng)急設(shè)備的技能。例如在地震發(fā)生之前，絕大多數(shù)的公眾沒有準(zhǔn)備災(zāi)害急救箱，更不知道災(zāi)害急救箱如何使用，使很多在地震中受傷的群眾沒有藥物對傷口進(jìn)行及時的處理，導(dǎo)致傷口感染，增加了治療的難度和風(fēng)險。第三，公眾普遍缺乏應(yīng)對自然災(zāi)害的知識和技能。例如我國常見的地震和泥石流災(zāi)害中，因為許多公眾缺乏逃生和救助的知識和技能，往往造成不必要的傷亡。

造成我國公眾災(zāi)害危機(jī)意識和應(yīng)對能力薄弱的原因主要是：一方面，長期以來公眾參與救災(zāi)都是聽從政府的號召，政府也主要是出于政治方面的考量，公眾出于被動參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的地位。政府沒有長期持續(xù)性地培育公眾的災(zāi)害危機(jī)意識和應(yīng)對能力。另一方面，相較于其他發(fā)達(dá)多家應(yīng)對自然災(zāi)害管理的經(jīng)驗，我國還處于起步階段，存在應(yīng)對自然災(zāi)害管理的機(jī)制和措施不夠規(guī)范系統(tǒng)、對公眾在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用沒有引起足夠的重視、缺乏教育和宣傳等問題。溫家寶曾經(jīng)指出：“基層的應(yīng)急能力，是全部應(yīng)急管理的基礎(chǔ)；人民群眾的積極參與，是國家應(yīng)急管理體系的重要組成部分。目前，我國基層的應(yīng)急管理能力相當(dāng)薄弱，人民群眾的公共安全意識以及自我保護(hù)能力不強(qiáng)，這也是安全事故多發(fā)、災(zāi)害損失加劇的一個重要原因?！?/p>

公眾參與的志愿失靈影響參與的有效性。在自然災(zāi)害發(fā)生的初期，能夠獲取的信息量和途徑很少，公眾因?qū)π畔⒌娜笔Ш筒粚ΨQ而產(chǎn)生恐慌，而小道消息或謠言便會四處傳播并為公眾所接受，并且公眾對災(zāi)害事實情況掌握不全面，不能從全局去看待整個自然災(zāi)害的發(fā)生發(fā)展，對自身行為沒有足夠的預(yù)見性，導(dǎo)致自然災(zāi)害危機(jī)勢態(tài)進(jìn)一步惡化。公眾作為普通群體，他們的受教育水平、社會階層屬性等有著諸多不同，他們對災(zāi)害的認(rèn)識和判斷就有著非專業(yè)因素的影響，會在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中出現(xiàn)公眾參與的志愿失靈。

這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先是志愿者參與救援的業(yè)余性，使志愿者面對救援工作可能熱情有余而能力不足。例如2013年雅安7.0級地震后，由于缺乏專業(yè)的組織協(xié)調(diào)，大量的物資和志愿者涌向雅安，導(dǎo)致通向雅安災(zāi)區(qū)的生命線出現(xiàn)擁堵，妨礙了救援行動的順利進(jìn)行；其次，許多志愿者沒有經(jīng)過嚴(yán)格的專業(yè)培訓(xùn)，沒有對自己的救援行動做好充分的準(zhǔn)備，光憑滿腔熱血，盲目進(jìn)入災(zāi)區(qū)，導(dǎo)致在災(zāi)區(qū)沒有發(fā)揮出多大的作用，反而占用了災(zāi)區(qū)有限的寶貴資源；再次，志愿者組織應(yīng)是一個多元化的體系，但是志愿者組織處于自身利益和偏好的考量，會片面性地選擇救助對象。這樣會造成志愿者組織沒有從救災(zāi)的全局性出發(fā)，使救援工作出現(xiàn)混亂，救援資源過于分散，無法有效地從多方面全方位地開展救援工作。另外，志愿者組織的救援行動往往是自發(fā)性的，自身的狹隘性會因為救援訴求沒有得到滿足而與政府產(chǎn)生誤解，惡化與政府合作的空間；最后，志愿組織之間具有孤立性。由于各類民間志愿組織之間在救災(zāi)過程中缺乏溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，救援活動往往集中在某一地點或者救援對象偏向某一群體。導(dǎo)致志愿者組織彼此之間的救災(zāi)功能與行動發(fā)生沖突，造成救災(zāi)資源與人力的浪費，無法有效發(fā)揮彼此互補(bǔ)的功能，使救援工作和災(zāi)后重建工作出現(xiàn)志愿者失靈的現(xiàn)象。因此，我國迫切需要建立起對志愿者的科學(xué)管理和引導(dǎo)體制，以方便協(xié)調(diào)志愿者組織從大局出發(fā)，合理分工，充分發(fā)揮彼此的作用，做好救災(zāi)工作。

公眾參與自然災(zāi)害救援工作的志愿失靈造成災(zāi)害發(fā)生時公眾很難理性地參與到應(yīng)急管理中，通常只能以極端手段去解決問題和表達(dá)自身利益需求，從而造成公眾與政府間的不信任。

現(xiàn)代媒介利用存在局限。公眾是自然災(zāi)害威脅直接對象，在災(zāi)害發(fā)生時，他們的生命、財產(chǎn)等利益受到直接的影響，會導(dǎo)致心理上和精神上的恐懼感。媒體報道的不實因素的存在和政府信息發(fā)布的滯后，加深了政府威信力的缺失，使公眾缺乏有效的組織，對應(yīng)急管理會造成一定的混亂局面。

首先，公眾的文化程度和新媒體的普及、有效利用很大程度上制約著公眾參與應(yīng)急管理。公眾的文化程度不高使他們對現(xiàn)代傳播媒介、溝通工具的認(rèn)識和使用效率也不高，無法有效利用現(xiàn)代媒介獲取所需的信息，對海量信息的真實性難以迅速作出判斷，使得對自然災(zāi)害的情況、救災(zāi)措施不了解，限制了公眾對突發(fā)性自然災(zāi)害的應(yīng)對能力，政府部門通過手機(jī)短信等傳播的公共危機(jī)預(yù)警、應(yīng)對信息沒能發(fā)揮其最佳效果。

其次，政府發(fā)布信息的渠道相對較單一，傳統(tǒng)觀念沒有轉(zhuǎn)變，對新媒介的利用較少，信息的發(fā)布遲緩，不能及時了解輿論的動向，導(dǎo)致救災(zāi)信息不能及時發(fā)布，使謠言不能及時得到遏制和解釋。政府網(wǎng)站和官方新聞媒體依然是發(fā)布真實信息的傳統(tǒng)平臺，但是政府網(wǎng)站和官方新聞媒體的信息發(fā)布往往滯后于新媒體，并且公眾訪問政府網(wǎng)站獲取信息的主動性不高，不能有效傳播，使得政府在應(yīng)急管理中疲于辟謠，政府的公信力受到制約。

最后，媒體作為連接政府與公眾之間溝通平臺，沒能搭建一座及時有效的溝通橋梁，實現(xiàn)政府與公眾之間良好的雙向溝通。傳統(tǒng)媒體作為政府真實信息發(fā)布的主要平臺，已經(jīng)不能滿足自媒體時代公眾對信息的即時需求和開放互動；而新媒體作為政府與公眾之間溝通的新渠道，沒有有效規(guī)范，使大量真假難辨的信息廣泛傳播，放大不穩(wěn)定情緒和社會陷入恐慌，導(dǎo)致政府的公信力下降，無法有效組織公眾參與到自然災(zāi)害的應(yīng)急管理中。

完善我國公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的幾點思考

強(qiáng)化公眾危機(jī)意識，提高公眾參與能力。公眾危機(jī)意識的強(qiáng)弱直接關(guān)系到自然災(zāi)害的處理效果，因而在日常的生活中應(yīng)首先培養(yǎng)和強(qiáng)化危機(jī)意識，對于潛在的危機(jī)，能夠提高警覺性和防范，對于即將發(fā)生的危機(jī)，能夠及時果斷地采取行動。要提高公眾的危機(jī)意識和防范意識，必須加強(qiáng)宣傳，普及自然災(zāi)害相關(guān)的知識和應(yīng)對方法：第一，政府應(yīng)該建立起一個常態(tài)化的自然災(zāi)害知識教育機(jī)制，并且向歐美和日本等發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)相關(guān)的經(jīng)驗，由政府主導(dǎo)編制有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急知識手冊向公眾免費發(fā)放。第二，要充分發(fā)揮新聞媒介和網(wǎng)絡(luò)的作用，通過多渠道宣傳，一方面讓公眾了解自然災(zāi)害的危害，另一方面可以方便公眾通過多種途徑來獲取自然災(zāi)害的信息和應(yīng)對自然災(zāi)害的方法。

其次，要提高公眾應(yīng)對自然災(zāi)害的能力，使公眾能夠從容面對自然災(zāi)害，并能夠及時采取有效的行動減輕災(zāi)害帶來損失。為此可以從三個方面著手：一是建立和完善應(yīng)對自然災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案，用于指導(dǎo)政府和公眾在自然災(zāi)害發(fā)生時做出緊急反應(yīng)，協(xié)調(diào)行動，減輕災(zāi)害造成的損失。二是要重視和有針對性地開展突發(fā)性自然災(zāi)害應(yīng)急避險的演練。一方面可以通過模擬逼真的災(zāi)害情景，提高公眾應(yīng)對災(zāi)害的技能；另一方面，可以在不斷地演練過程中，檢驗應(yīng)急管理預(yù)案，不斷改進(jìn)和提預(yù)案的可行性。三是在學(xué)校和小區(qū)等人員密集地要配備齊全的消防設(shè)備，教育公眾操作使用消防工具，定期檢查消防設(shè)備是否完好和消除安全隱患，保持逃生通道的暢通。在自然災(zāi)害面前，人抵御自然災(zāi)害的能力是極其微弱的，但是可以fMh5vCAyweULhLJa/g8CiJJPbK+geHmeC4RC0qx+eLQ=通過提高自身應(yīng)對自然災(zāi)難的能力，減輕其造成的損失。

全社會具備良好的危機(jī)意識既是預(yù)防公共危機(jī)的前提，也是完善自然災(zāi)害應(yīng)急管理，增進(jìn)社會安全的基礎(chǔ)。公眾只有具備了良好的危機(jī)意識，在自然災(zāi)害發(fā)生時才能臨危不懼，及時有效地做出反應(yīng)。只有不斷地提高公眾應(yīng)對危機(jī)的能力，才能充分發(fā)揮出公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的作用，做到臨“震”不亂。

提高公眾參與災(zāi)害應(yīng)急管理的專業(yè)性、協(xié)調(diào)性。政府部門針對自然災(zāi)害成立的專門應(yīng)急小組可給予公眾專業(yè)知識的指導(dǎo)，通過有效的指導(dǎo)使公眾對各種自然災(zāi)害有基本的了解，提高公眾參與災(zāi)害應(yīng)急管理的能力，掌握基本的應(yīng)急管理知識和急救技能，能夠?qū)ψ匀粸?zāi)害發(fā)生的各個階段有針對地采取有效的應(yīng)急管理措施。讓公眾在參與自然災(zāi)害的應(yīng)急管理時，能夠有效地發(fā)揮自救與互助的作用，把握最佳的搶救時機(jī)，減少災(zāi)害造成的不必要的損失，有計劃、有步驟地應(yīng)對危機(jī)。公眾參與到應(yīng)急管理中，連接起政府和公眾之間的信任紐帶，消除公眾不必要的心理恐慌，減少相信和參與傳播謠言以及在災(zāi)害現(xiàn)場的各種不理性行為的發(fā)生。因此，政府部門與公眾的協(xié)調(diào)無疑是成功快速應(yīng)對自然災(zāi)害，解決危機(jī)的重要因素。政府應(yīng)最大可能地調(diào)動社會資源，努力拓寬社會參與渠道，構(gòu)建社會整體的危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對公共危機(jī)的協(xié)同治理。要達(dá)到二者間的相互協(xié)調(diào)，則更應(yīng)側(cè)重于使公眾的有序參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理中。政府部門作為自然災(zāi)害應(yīng)急管理的主體，對自然災(zāi)害有全局的把握，因此，公眾在參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的過程中就要把握政策的走向，堅持政府的領(lǐng)導(dǎo)。政府應(yīng)建立公眾參與應(yīng)急管理的激勵獎勵機(jī)制，這樣能夠很好地降低公眾在公共危機(jī)后的失落感，不至于消除危機(jī)的成功與公眾的心理失衡形成巨大反差，更能激起災(zāi)害后公眾重拾自我的信心。其次要建立起有效的信息溝通機(jī)制。只有加強(qiáng)信息共享和溝通，政府和公眾才能彼此信任，才能通力合作，共同促進(jìn)自然災(zāi)害應(yīng)急管理的有序有效進(jìn)行。為此要建立起一個多元的現(xiàn)代化信息平臺，方便和促進(jìn)政府與公眾之間的信息共享和溝通，形成彼此信任的紐帶，協(xié)調(diào)政府與公眾的行動。

利用公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的新媒體平臺。在網(wǎng)絡(luò)信息時代，媒體特別是新媒體作為一種特殊的社會力量，在應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用日益顯著。美國《連線》雜志對新媒體的定義：“所有人對所有人的傳播。”以網(wǎng)絡(luò)平臺衍生出的新媒體形態(tài)有博客、微博、微信等，具有信息傳播的交互性與即時性，海量性與共享性等優(yōu)勢，比如，移動電話持有者可以對自身發(fā)現(xiàn)的公共危機(jī)潛在的威脅通過微博、QQ群實現(xiàn)瞬時傳播；網(wǎng)友們也可以通過微信、微博等交流危機(jī)自救的方法，為政府建言獻(xiàn)策。因此，公眾在參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的過程中，應(yīng)該充分利用新媒體多元化、多渠道、多形式的優(yōu)勢，負(fù)責(zé)任地進(jìn)行信息的交流與共享，不信謠不傳謠。

不僅如此，在自然災(zāi)害應(yīng)急管理的過程中，政府也要與媒體及時溝通，并考慮公眾需求，提供真實信息供其發(fā)布，作針對性報道。政府在自然災(zāi)害應(yīng)急管理的事前、事中、事后，建立起有序有效的公眾參與渠道，例如：事前利用電子政務(wù)平臺接收公眾的咨詢、建議，實時地向公眾公開應(yīng)急管理的政策措施，征詢改進(jìn)意見等。這樣，以便公眾能通過官方的平臺去獲得真實可靠的信息。現(xiàn)在我們的手機(jī)都會收到政府部門發(fā)來的氣象災(zāi)害預(yù)警信息，衛(wèi)生健康保健信息等。這一舉措可以很及時地為公眾提供危機(jī)防范知識，達(dá)到一定的預(yù)警目的。新媒體的開放互動特性拓寬了公眾獲取公共危機(jī)信息的渠道，以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新媒體不但能使信息瞬間傳播，而且還能讓信息即時開放互動、高度共享。但新媒體的這些特點也弱化了政府作為信息把關(guān)人的作用，使未經(jīng)證實的小道消息任意傳播，在一定程度上增加了社會的不穩(wěn)定因素，增加了政府危機(jī)管理的難度。正所謂“謠言止于公信”，在自然災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)迅速建立起政府—媒體—公眾三者之間順暢的信息溝通路徑，使新媒體既能承擔(dān)起為政府及時發(fā)布真實信息的角色，又成為收集輿情、反映公眾呼聲的最佳渠道，實現(xiàn)政府與公眾之間良好的雙向溝通，強(qiáng)化彼此的信任。

結(jié)語

雖然政府作為應(yīng)急管理的主體，但是我們所處的時代是一個前所未有的自然災(zāi)害頻發(fā)的階段，光靠政府的力量來應(yīng)對自然災(zāi)害基本是不可能的。我們必須積極鼓勵公眾參與到自然災(zāi)害的應(yīng)急管理中，為公眾提供參與的路徑，協(xié)調(diào)與公眾的行動，才能有效地應(yīng)對自然災(zāi)害，減少損失。隨著我國對自然災(zāi)害的應(yīng)急管理能力不斷的提升，對公眾參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理的重視和能力培養(yǎng)，必定會使公眾在未來的自然災(zāi)害應(yīng)急管理中發(fā)揮出更大的作用。

（作者單位：海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；本文系海南省自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制研究成果，項目編號：71173004）

責(zé)編/許國榮（實習(xí)）