司法現代化與審判委員會制度改革

【摘要】當前審判委員會制度具有強烈的行政化色彩，缺乏對辦案過程的監督制約，部分委員缺乏專業素養，辦案制度缺乏公開性，討論案件的范圍不夠明確，上述問題給司法現代化背景下實現司法公開、司法民主、司法公正帶來嚴峻挑戰。改革完善審判委員會制度勢在必行，這樣才能更好地適應司法現代化的要求。

【關鍵詞】司法現代化 審判委員會 制度改革

司法現代化背景下改革審判委員會制度的必然性

審判委員會制度是我國司法審判制度的重要組成部分，同時也是我國司法體制機制改革的重要內容。法院設立審判委員會的初衷，是為了發揮集體的智慧和力量，通過審判委員會對法院正在審判的重大疑難案件進行研究討論，從而保障法院審判案件的質量。由于目前我國對司法體制機制改革的整體理論水平和實踐經驗較為薄弱，導致審判委員會制度的改革面臨諸多困難和問題。對現行審判委員會制度進行改革，關系到我國審判事業的健康發展以及司法改革進程的推進。審判委員會制度是我國法制建設和政權建設的歷史性選擇，審判委員會制度的設置具有其科學的理論基礎、政治基礎、實踐經驗，其具有強大的生命力和自身優勢。隨著我國經濟社會的發展變化，尤其是在我國法治建設產生深刻變化、司法現代化得到快速推進的背景下，目前審判委員會制度的弊端日益顯現，急需緊密結合我國經濟社會發展總體形勢和法治建設的實際進行不斷改革，以更好地適應司法現代化的需要，更好地滿足人民群眾對司法的特殊需求。

司法現代化是用來指稱司法和民主政治、市場經濟、多元文化等相互協調、相互適應的司法，體現在司法主體、司法內容、司法過程、司法結果和現代法治精神保持一致的過程中。我國當前最為重要的任務之一就是實現現代化。黨的十八大指出：“建設中國特色社會主義，總依據是社會主義初級階段，總布局是五位一體，總任務是實現社會主義現代化和中華民族偉大復興?！睂⑽覈纳鐣髁x現代化建設作為我國建設社會主義的重要任務來謀劃和推進。同時，十八大還提出，要進一步深化司法體制機制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。無疑，推進司法現代化是我國社會主義現代化建設的重要內容。法律界人士普遍認為，司法機關獨立辦理案件、司法權的監督制約、司法公正、陽光司法是司法現代化的重要體現。

2013年8月19日，《學習時報》發表了署名“高長見”的文章“司法體制改革的目標及方向”。文章認為，由于審判委員會對案件具有最終決定權，加之法院內部機構設置的等級化，導致我國法院的審判權力由法官向各庭室長、副院長、院長集中，造成了訴訟案件的“審權”和“判權”的分離，不僅造成訴訟資源的浪費，還導致權責不明，模糊了辦案責任的界限，一旦產生冤錯案，難以準確地實行責任追究。①審判委員會是人民法院的最高審判組織，當前，審判委員會的工作機制和司法現代化之間具有許多不協調的地方。比如，審判委員會行政化色彩過于濃厚，和司法民主的精神相違背。審判委員會工作績效缺乏考核，和司法效率的要求相違背。審判委員會工作程序機制缺乏必要的公開性，和陽光司法、透明司法的要求相違背。審判委員會辦案缺乏監督、難以進行責任追究等方面的問題，和現代司法的權力制約、司法監督、辦案負責制等方面的要求相違背。為此，推進司法現代化，就必須對人民法院的最高審判組織—審判委員會進行改革，惟有如此，司法現代化、司法公正、審判公開和透明才能得到真正的保障。

當前我國審判委員會制度的主要弊端

審判委員會具有較強行政化色彩。審判委員會具有行政決策的職能，對案件的辦理做出最終的決策，按照《人民法院組織法》的規定，審判委員會是人民法院的最高審判組織，其做出的決定，合議庭和法官必須遵照執行，這就使審判委員會在法院辦案中擁有最高決定權。最高人民法院咨詢委員會委員劉瑞川認為：“現行的司法體制中，我國法院除了在法官的任免等人事管理方面受制于地方黨政機關以外，在編制、經費的預算、撥給方式、基礎設施、裝備等司法行政事務方面還受制于行政機關?！枰懦鞣N非法干預司法的活動，糾正地方保護主義和部門保護主義，克服以言代法、以權壓法等現象?！雹谀壳?，人民法院審判委員會的組成人員中，有許多是并不具體辦案的法官，甚至有許多中院、基層法院的審判委員會委員并非來自司法系統，從黨政機關調任法院副院長、院長的委員不熟悉審判工作，卻由這些人員組成的審判委員會對重大、疑難案件做出最后的處理決定，和司法現代化背景下對審判工作專業化的要求不相適應，影響了審判職能的有效發揮，成為社會公眾乃至國外司法界詬病的根本問題。此外，法院的干部管理、財政保障等均由當地黨委、政府負責，亦加重了法院審判委員會行政化的色彩，審判委員會辦案可能受到外界干擾，無法保障司法的獨立性。

審判委員會委員的審判業務素質總體有待于提高。司法現代化的一個重要標志是司法的專業化，由法律和審判專業人員負責人民法院的審判執行工作。但是，當前許多法院的審判委員會委員并非由專業的法律和審判人員組成，審判委員會主要由院長、副院長、庭長、副庭長、政治部主任、紀檢組長等組成，審判委員會的組成人員中非法律和審判專業人員的比例過大，部分委員的整體法律素質無法適應辦理大案、要案、疑難復雜案件的需要，導致審判委員會辦案的質量受到明顯影響。為了解決審判委員會委員不夠專業的問題，切實推進司法專業化，許多法院配備了“審判委員會專職委員”，并且解決了審判委員會專職委員的行政級別待遇問題，許多法院專職委員的行政級別高于庭長。但是，正是因為解決了審判委員會專職委員的政治待遇，從而使配備專職委員的作用完全喪失，大多數法院把審判委員會專職委員的職位用來解決行政待遇，安排退居二線的下級法院院長、本院庭長擔任“專職委員”，使下級法院院長、本院庭長退居二線卻又提升行政級別，反而給司法專業化造成負面影響。

對審判委員會辦案過程的監督制約缺乏。對司法審判工作進行監督制約、防止司法腐敗、避免司法不作為和過分作為，是實現司法現代化、推進司法公正的應有之義。但是，在審判委員會辦案制度模式下，缺乏對其進行有效的監督制約，從而容易使審判委員會淪為司法腐敗的工具。對司法的權力監督、權力制約，是現代民主政治中最為重要的原則之一，司法審判權必須受監督制約，才能保障司法審判活動的廉潔性。但是，目前我國的審判委員會制度缺乏必要的監督制約機制，導致審判委員會的權力過大，審判委員會做出的決定，合議庭和獨任法官必須遵照執行，并且審判委員會作為人民法院的最高審判組織，其以“集體”的方式做出對重大案件、復雜疑難案件的處理決定，缺乏必要的責任追究功能。同時，審判委員會由法院院長負責主持，雖然法律規定審判委員會按照民主的方式辦案，但是由于法院院長作為審判委員會的主持人，其本來就是法院“一把手”，委員們對法院院長提出的對案件的處理意見根本不敢進行反駁，這就給法院院長辦理冤錯案提供了方便，并且還無法追究院長的責任，因為這是審判委員會“集體”做出的案件處理決定。為此，在審判委員會辦案制度中缺乏必要的監督制約的問題如果不加以認真解決，司法現代化、司法公正就難以得到有效保障。

審判委員會辦案缺乏公開性。審判委員會辦案過程完全秘密進行，按照規定，審判委員會討論案件的內容屬于“秘密”，審判人員、審判委員會委員和相關工作人員不得提前泄露審判委員會討論案件的情況，審判委員會委員的發言內容也屬于“秘密”，不在司法裁判文書中載明，司法裁判文書僅僅載明最后的辦理結果。審判委員會辦案的不公開，和司法現代化背景下要求實現“陽光司法”、司法公開的要求相違背。審判公開是現代司法制度的重要原則之一，審判公開包括立案公開、辦案過程公開和辦案結果的公開，而審判委員會中辦案制度明顯不符合辦案過程公開的要求，有違審判公開的原則。在審判委員會辦案過程中，由于審判委員會委員的發言內容屬于“秘密”，不僅當事人無權旁聽審判委員會的討論，甚至連法院無關人員也無權旁聽審判委員會討論案件。當事人在訴訟活動中有申請回避權，也就是有權申請和案件相關的辦案人員回避，但是，法院在辦案過程中并不告知當事人審判委員會委員的組成情況，也不告知當事人擁有申請回避的權利，甚至大部分當事人并不知道自己的案件是否需要經過審判委員會的討論，完全剝奪了當事人申請回避的權利。

審判委員會討論案件的范圍不夠明確。我國當前的審判委員會制度還存在討論案件的范圍過大的問題，對“重大疑難案件”的范圍無法進行衡量和界定，從而使審判委員會成為規避法官辦案責任的方式，在產生冤錯案時因為案件是由審判委員會辦理的，無法追究相應承辦法官的責任。近些年來，許多法院先后制定了冤錯案責任追究制度，法官對所承辦的案件承擔較大的職業風險，法官的晉職晉級和經濟收入與案件的處理具有十分緊密的聯系，從而促使法官在主觀上更加愿意將職業風險轉移到審判委員會。③同時，審判委員會的議事程序不夠規范，目前在大部分高院、中院均設置了審判委員會的日常辦事機構，但是，許多基層一線法院并未設置專門的審判委員會日常辦事機構，通常由辦公室、研究室負責記錄審判委員會的討論及其他日常工作，導致審判委員會的運作隨意性較大。

改革完善審判委員會制度的舉措

針對上述問題，改革和完善審判委員會制度必須堅持合法性的原則和自上而下的方式。審判委員會是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，當前部分學者提出取消我國審判委員會制度。然而，完全否定審判委員會制度的做法是不可取的，審判委員會制度在當前我國的司法體制中存在的必要性，利大于弊，應通過繼續改革和完善審判委員會制度，更好地發揮我國的司法審判職能。

推進審判委員會的“去行政化”、專業化。切實推進審判委員會制度的改革和完善，實現審判委員會的“去行政化”和“專業化”，避免審判委員會制度下“審而不判、判而不審”的現象，同時實現審判委員會委員的“專業化”，要求審判委員會委員均需具備相應的法律素養、辦案經驗，使審判委員會能夠更好地適應辦理重大疑難案件的需要，避免法院領導通過行政手段干預司法的獨立。在審判委員會組成人員方面，應細化委員的選任條件以及任命考核機制，通過競爭上崗、擇優錄取和績效考評、獎懲等方式提升審判委員會的專業化水平，讓更多的專業化法官、法官中的法律精英進入到審判委員會委員隊伍中，對于擔任法院院長、副院長而缺乏法律專業知識和辦案經驗的，不宜選任為審判委員會委員，最高人民法院應規定各級人民法院審判委員會委員的組成比例，限制法院行政官員在審判委員會中的比例，適當擴大法學精英的比例，促進審判委員會的專業化、去行政化。

改革完善審判委員會的表決方式。按照《最高人民法院審判委員會工作規則》的規定：“審判委員會委員超過半數的，才可開會?！瓕徟形瘑T會決定案件，必須獲得半數以上的委員的同意才可通過。”該“規則”中上述第一個“半數”是沒有爭議的，就是指該法院全體審判委員會委員的一半，而第二個“半數”就具有歧義，可以理解為該院全體審判委員會委員中的一半，同時也可以理解為參加審判委員會的委員的一半，在實踐中不同的法院也有不同的做法。所以，需要對上述“半數”進行更為規范的規定，結合司法審判實踐中的具體需要，應該統一表決的形式，將“規則”中的“半數”全部界定為全部審判委員會委員的一半。

明確審判委員會討論案件的范圍。按照《最高人民法院關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》的規定，審判委員討論案件的范圍被界定為“疑難、復雜、重大案件”。很顯然，該“規則”對審判委員會討論案件的界定依然是原則性的，導致在操作中沒有具體的標準可以參照，無法在具體的司法審判實踐中進行標準化操作。當前，承辦案件的法官為了將責任推卸給審判委員會，在主觀上傾向于將不符合“疑難、復雜、重大案件”標準的案件提交審判委員會討論表決，導致審判委員會討論決定的案件數量過多，并且在產生冤假錯案時難以追究責任，導致案件質量的下降。為此，需要對審判委員會討論決定的案件范圍進行嚴格的限定，將其限定在死刑案件、在當地有重大影響的案件、再審案件、法律無明確規定的新類型案件等，總之，需要通過明確的條文對討論案件的范圍進行界定，達到便于控制審判委員會討論案件總數的目的。

保障當事人申請回避的權利。設立審判委員會辦案制度的初衷，就是為了更好地保障訴訟當事人的合法權益，更加有效地保障程序公正的實現。但是，按照目前我國審判委員會制度，審判委員會討論決定案件是秘密進行的，當事人既不知道審判委員會委員發言的內容，也無從知曉審判委員會組成人員的情況，甚至連自己的案件是否要經過審判委員會討論決定也無從知曉。這樣的做法，實際上已經剝奪了當事人申請回避的權利，因為當事人并不知道哪些審判委員會委員和本案是具有利害關系的。為此，必須改革完善當前的審判委員會制度，將全體審判委員會委員的姓名、基本情況及時納入審務公開的內容，在案件即將提交審判委員會討論之前，承辦法官告知當事人該案件須由審判委員會討論決定，并告知全體審判委員會委員的姓名、基本情況以及審判委員會記錄人員的姓名、基本情況，告知當事人有申請回避的權利。

切實加大對審判委員會辦案的監督制約。在監督制約審判委員會辦案方面，認真落實檢察長列席同級人民法院審判委員會的制度，檢察長在列席的過程中負有監督之責權，對發現的問題有權要求審判委員會及時糾正。同時，切實加強人大監督，在人大設置專門的法官彈劾委員會，人大該機構的組成人員有權參加審判委員會的討論并履行監督職責，對發現的問題有權要求審判委員會予以糾正，對發現審判委員會委員違法辦案的，有權進行彈劾乃至調查處理。健全完善人民陪審員制度，讓人民陪審員不僅參與法院的具體審判工作，在必要的時候，在一定范圍內可以參與對重大疑難案件的討論，履行監督職責。對于在當地有重大影響的案件，審判委員會討論的時候，允許社會公眾申請旁聽討論，將審判委員會討論案件的過程置于廣大人民群眾的監督之下。

（作者為南京曉莊學院副教授；本文系江蘇省高校哲學社會科學基金項目與南京曉莊學院科研項目“和諧校園視域下高校誠信教育機制研究與路徑選擇”階段性成果，項目編號分別為：2013SJD710023，2012NXY28）

【注釋】

①高長見：“司法體制改革的目標及方向”，《學習時報》，2013年8月19日。

②劉瑞川：“強化司法管理，提升司法公信”，《人民法院報》，2013年8月5日。

③陳瑞華：“正義的誤區”，《北大法律評論》，1999年第1期。

責編/韓露（實習）