公共投資領域弊病與主體多元化解決方案

【摘要】伴隨著改革的深入與經濟發展，公共事務管理中政府所扮演的角色也在進行轉變，尤其是在公共投資領域，政府作為投資主體效率較為低下，造成公共事業建設資金短缺。文章對我國公共投資領域存在的問題進行多角度深入分析，提出了放寬市場準入，支持民間資本和外來資本進入公共事業，積極推進公共投資領域的市場化與主體的多元化的解決方案。

【關鍵詞】公共投資 民間資金 主體多元化

根據經濟發展不同時期的客觀要求，我國的公共支出在范圍和力度上發生著相應變化，公共投資也隨之變化，其經歷了由緊到松、由行政干預為主到市場調節為主的幾個過程，特別是1998年以來，我國全面實施積極的財政政策，政府不斷加大財政支出的力度，通過公共投資，加強基礎設施建設，擴大內需，拉動經濟增長。積極政策起到了較為明顯的需求拉動作用，但我國公共投資仍然存在不少的問題，亟需進行變革以適應日益發展的經濟環境。

我國公共投資存在的弊病

多年來由于公共投資及公共服務引發的爭端層出不窮。公共投資攸關社會公眾基本需求的滿足，涉及到國家與社會兩個層面的互動。公共投資較私人投資顯示出效率低下，投入及產出同社會公眾的需求之間難以和諧“共振”的特點。從我國公共投資主體的現狀考察，造成上述現象主要有兩個相互交錯的因素：政企不分和公用事業壟斷。

一方面，公共投資的目的在于提供公共產品，其具有極強的社會公益性和宏觀調控性。公權和私權的邊界在公共利益的大旗下難以辨清，政府的行政管理行為和市場交易活動模糊交織，這固然使得公共產品這種市場無法有效調節的供需關系客體能得到公共權力的呵護，但同時也使市場機制的精髓—競爭機制奄奄一息甚至土崩瓦解，造成了效率低下、重復建設、供需脫節的消極后果。而行政壟斷的存在又加重了政企不分的復雜性。地方保護、部門壟斷、行政性強制經營在公共投資過程中都找到了各自滋長蔓延的溫床，如此一來的后果則是保護了落后、危害了經濟民主，使公共投資這一關注民生、公利的純潔之域扭曲成了藏污納垢之所。正是基于行政壟斷在社會經濟發展中的阻礙，新頒布的《反壟斷法》設立了專章進行規制，相信隨著該法的實施，這一問題將得到一定遏制，還公共投資本來的純潔。

另一方面，公用事業壟斷行為屢見不鮮，主要表現為濫用市場優勢地位，無視自身作為基礎性網絡營運商的準入義務和互聯互通義務，強加不合理交易條件等。大部分公用事業的優勢地位都是政府扶植、保護并通過相關政策、法規予以確認的結果。之所以如此，是由于這些產業具有自然壟斷性，如果實行自由競爭可能導致巨大的社會資源浪費或市場秩序的混亂。但隨著市場經濟的發展和科學技術的更新，有的公用企業原來所謂“自然壟斷”的基礎已不復存在。比如在電信行業，技術革命使得不同業務領域可以相互滲透，形成競爭；在電力行業也可以實行“廠網分離、競價上網”，達到有限競爭的目的。這些行業應該重新評價，引入競爭。即便是具有自然壟斷性，作為優勢主體的公用企業也往往濫用其地位，排斥、限制競爭，或者和其他主體實行聯合行為，損害了其他市場主體的利益，傷害了社會公眾的合理期待。對于這些行業應該加強監管，但根本之道是在除生產以外的環節通過技術手段引入有限的競爭。

由此看來，公有、公共部門應該服務于公共利益，但在現實中它并不必然恪盡職守；私營部門追逐私利最大化實為天經地義，但其客觀效果卻未必損害公共利益，兩者應當在平等的競爭和規制條件下，在公用事業領域中生存、發展，以提高效率并造福社會。說到底，也就是要實現公共投資主體的多元化，放寬準入的門檻。盡管反行政壟斷和公用事業壟斷也是重要任務，但僅通過產業分割來打破壟斷而不引入多元的投資主體，政企不能真正分開，也就不可能真正發揮競爭機制的激勵功能；同時，單純實行投資主體多元化，而不破除壟斷，政企雖可分開，但也不能建立起有效的競爭格局。而且反壟斷和主體多元化相權衡，后者更為根本。因為在充分引入競爭之前，反壟斷法不可能對垂直整合的壟斷企業有多大的控制作用。反壟斷法只有在面對政企分開、產權多元、產業結構優化、競爭適度充分、監管合理有效的公用事業市場才能真正發揮對競爭結構和秩序的維護作用，而不是在行政壟斷、行業壁壘面前望洋興嘆。

英國公共投資主體歷史變遷的鏡鑒

英國是近代工業革命的發源地，也是最早邁進現代化的國家。英國公共投資的發展深具代表性，分析英國公共投資主體的歷史變遷過程中所出現的弊病與對策，對于我們總結其經驗教訓，發揮我國公共投資改革的后發優勢和少走彎路應有裨益。

英國公共投資的發展大體是隨著城市化進程而演進的，并且集中體現在城市公用事業的改制上。城市公用事業是為城市的正常運轉和市民的日常生活提供必需品的產業部門，這些必需品都是難以收費或難以由市場價格機制定價收費的公共產品或者準公共產品。但是公共產品的特殊性被執政者所重視也不是一蹴而就的。在城市興起之初，政府對這類公共投資持自由放任態度，任由私人投資經營并自由競爭。這樣產生的后果是私人利益主導公用事業的發展，利潤豐厚的供水、煤氣照明等行業競爭過度，甚至于當時英國一個城市的同一個區域或同一條街道上，往往就有幾家經營自來水或煤氣的公司，而且質量得不到保障。而難以收取費用或無利可圖的道路、公共衛生等則少人問津。類似問題的堆積使公共產品的公益性漸為大眾所重視。與生存緊密相關的飲水問題首先成為關注焦點。1813年一場霍亂席卷431個城市，3萬人失去生命，而事后調查發現水源不潔與這場天災有重大關聯。

于是，從19世紀上半葉開始，歷經一個多世紀，英國政府開始了對公用事業的經營管理集中化的過程。根據1835年《市政自治機關法》選舉產生的市政府成為公共投資的主要主體，并且對私營企業實行收購，以實現公共投資的集中管理和踐行公共利益的價值目標。從1846年到1895年，共有227個城市實現了自來水的市營，大大改善了城市用水狀況。到1875年，全國76個市政府投資設立了自己的煤氣公司。從1895年到1900年，電力公司從91個增長到了229個，其中71%為地方政府擁有。

兩次世界大戰中由于國家干預使英國成功地度過了最艱難的時期，這種歷史的慣性則對后來的發展產生了極大影響。戰后，無論是工黨還是保守黨，都對國有化抱持著巨大的熱情。1945年～1951年，工黨政府對公用事業部門進行了國有化改造，使城市公用事業更為集中。支持這一國有化浪潮的是一系列的法令，這些法令確認了公用事業的公益性目標和商業主導性，也就是要把公用企業培育成獨立的市場主體，獨立接受競爭壓力和各種風險。之后20多年，國有化的弊端日益展現，國有企業效率低下，社會發展遲緩。直到撒切爾夫人上臺后采取貨幣主義政策，又對公用事業實行私有化，力促公共投資主體的多元化。這一政策表面看來又回到了原點，但實質上絕非簡單的倒退或回歸，而是更高層次的螺旋式上升。為規范公用事業，避免歷史上私營企業不顧公共利益的重演，英國非常重視政企分開和社會監督的精神，明確政府監管職能、建立公用事業顧客服務委員會網進行全方位監督、完善聽證會制度。這一改革充分發揮了政府的監控作用和市場的調節機制，對英國經濟發展起到了巨大的推進作用。

總結英國的經驗可以發現：首先，政府應當有所為而有所不為。在市場不成熟的時候一方面是彌補市場的失靈和缺陷，主動承擔起自己的公共職能。同時要努力培育市場，市場一旦成熟就應該功成身退，如此才能真正保證政企分離和避免行政壟斷。其次，公共投資的特性在于公益性，這就決定了必須適當抑制投資者的逐利性，尤其是民間投資和外國投資。這就要求政府應該是管理專家，而不要強求是經營專家、賺錢高手。而管理必須依法執行，這樣才能保證公共利益不會因公權和私權邊界模糊而被踐踏或遭漠視。最后，公共投資的對象具有一定的自然壟斷性，而且往往投資大、周期長，僅僅依靠政府不僅財政負擔巨大，更重要的是效果上也不見得就能達到預期目的。如何在一定程度上開展競爭，吸引其他主體投資又能保持規模經濟必是一大難題。①

因此，透過英國經驗可以發現，要讓公共投資具有效率，政府必須在特定的時候在特定的經濟領域運用法律對公共投資的主體和對象進行調整，從而保持一定程度的競爭性與規模經濟，用最經濟和效率的方式來實現公共投資的目標。

公共投資主體多元化的經濟法解讀

公共投資的目標是什么？對公共投資法律關系進行調整的基點是什么？對公共投資的法經濟學分析首先必須明確這兩點，弄清這兩個根本性問題，隨之而來的分析才能有的放矢。

公共投資制度化是社會發展程度的重要標志，體現著現代社會的空間聚合和連鎖效應，其功用在于加速了人力和物力的結合及流轉，提升政府及市場經濟的運行效率。②公共投資的核心不在于描述這一活動現象的“投資”二字，而是體現投資目標及價值理念的“公共”一詞。從公共投資產生之始，其目的就被鎖定在了保護一定群體的公共安全和提高社群生活質量上面。現代社會的城鎮化發展使得人群生活更為密集，能夠在分工體系下通過交換實現合作。然而理性的個人和理性的群體之間往往難以兩全。因此，政府必須對公共投資的領域進行干預，以保障社會所需的公共產品能夠有效提供。政府的干預既可以以公民代理人的身份直接介入公共產品的生產、提供，也可以采用間接的方式引導社會力量來實現目標。故而公共投資主體是單一化還是多元化本身并不是討論的基礎或目標，而公共投資的現實目的，即為促進社會發展而有效地提供公共產品才是關鍵。從這個角度講，公共投資主體單一化、多元化都是可資運用的手段，至于如何取舍則決定于所要生產和提供的公共產品本身的屬性。

如果說公共投資是一種事實型社會關系，那么公共投資法律關系則是一種價值型社會關系，蘊涵著從法律角度對公共投資所引起的各種社會關系的評價。對公共投資法律關系的調整必須要確立判斷的原則，這樣才能保證法律體系的和諧一致。公共投資法律關系是一種經濟法律關系，它既不同于一般的民商事法律關系那樣奉意思自治為圭臬，又不同于行政法律關系那樣以國家本位為依歸，而是在兩者的交互作用下追尋著公共利益的軌跡。簡言之，公共投資法律關系的是以社會本位為基點。

明晰了這兩個根本，讓我們來分析一下公共投資主體多元化在現實層面如何促進社會發展，在價值取向上如何謹守社會本位的要求，以及它本身的限度。

一方面，公共投資主體多元化是一種總括性提法，包括鼓勵民間資本、外國資本的間接參與和直接進入。所謂間接投資是指政府及國有企業、事業單位等能夠代表公共利益的主體在投資中占主導地位，通過借款等融資方式引領非公有資本進入公共產品的產出和供給，但其他投資者并沒有經營權，只享有獲取收益或高額轉讓債權的期待權。這種投資方式適合于任何類型的公共投資，但是只能有限地解決資金不足的問題而無法根除效率低下的病根。而直接投資是指私人主體不僅出資，而且積極參與經營管理的投資方式。從嚴格意義上講，公共投資主體多元化僅指后者（直接投資），筆者也是從狹義的角度來討論這一命題的。這也就說明公共投資主體多元化必然有其邊界，不是任何公共投資都能夠實現多元化推進。

另一方面，公共投資主體多元化就是要更多地依賴社會力量、民間力量而更少地仰賴于政府，其本質特征在于引入適當的競爭機制，使私人企業之間、私人企業與國家單位之間，甚至國家單位之間展開競爭，使得公共產品不僅有人供給，而且供給充分有效。經濟學分析告訴我們，一般而言私人企業總是要比政府更富有效率。因此，政府投資的適當退出或者轉移，允許私人資本適當地進入，將會改善產權結構，進而推動公共產品提供者的內部治理結構改革。當然，必須清楚地認識到公共投資主體多元化的根本目的在于提升生產、供給公共產品的效率，以真正推動公共利益的實現和社會的進步，因此所謂多元化不是說單純地促進公私共存、公私合作，而是要引入競爭。競爭是促進效率的根本手段，理論和實踐都說明了對經濟效率影響最重要的是競爭而不是企業的所有制形式，由于缺乏競爭導致國有企業低效率并不能推斷民營化是提高效率的靈丹妙藥，私有化的經濟合理性主要是以它能促進市場更具有競爭性或可競爭性這一假定為基礎。

因此，公共投資主體多元化的功能就在于可以改善產權結構以調動私人產權為實現盈利目標而提升企業效率的積極性，引入競爭機制促進多元主體現實或潛在的比拼，以迫使企業提高效率并關注消費者“用錢投票”或其他反饋信息所帶來的后果。從而既滿足了公共需要的公益性，也消除了缺乏激勵的低效性；既擴充了投資力量，又讓政府可以抽身于商海而專心做好管理者以控制這股強大的力量能造福于民，不被異化。

公共投資主體多元化的模式

公共投資主體多元化就是要打破政府部門以及國有企業的單一格局，引入非公有經濟因素。現在非公有經濟進入公共基礎領域的主要障礙不是資本規模上的障礙，也不是民營企業經營能力上的障礙，而是市場準入上的體制性障礙。雖然民營企業在傳統制造業和傳統服務業占據重要地位，并且在高新科技產業領域也成為后起之秀，但是在公共投資領域卻遭遇了各種政策壁壘。此外，民間自生自發的非營利組織，如行業協會、慈善團體等也應當隨著政府職能的轉變在公共投資中擴大參與甚至負擔起一定監管職能。公共投資從資金的來源可以區分為政府投資、民間投資和外國投資。所謂公共投資主體的多元化可以說就是研究如何使政府投資合理淡出，同時民間資本和外國資本如何進入的問題。

公共投資主體多元化的消極模式—政府資金合理淡出或者轉移。公共投資主體多元化首先必須解決的就是破除政府資金全方位地壟斷公共投資的局面。“計劃經濟時代的中國，政府不僅提供全部的公共物品，也提供了所有的私人物品，雖然這樣的格局從1978年開始有所改變，政府逐漸地從私人物品的提供領域中有效退出，但政府全包全攬的情況在公共物品的提供領域中基本沒有改變，各級政府仍然是各種公共物品的主要提供者。”③

現階段而言，政府應當對那些隨著科技發展或制度變遷由公共產品轉變為準公共產品或者非公共產品領域放松管制，實行有限度的市場化運作。這一點政府已經取得了很大績效，比如電信行業的分拆、電力行業的廠網分離、郵政行業的市場化改革等。但是這些改革目前都還停留在階段性成果的基礎上，許多行業的投資主體多元化還只是政府投資內部的多元化，利益結構沒有發生根本改變，市場的競爭機制難以有效發揮，尤其像電力行業，由于沒有實行銷售端的市場化，用戶仍然不能將自己的需求信息有效傳遞出來，所以電力部門“老虎”的威風一絲未減。政府在轉變自身職能的過程中應當讓出一些市場可以進行配置的準公共產品領域，這樣做一來可以提高效率，二來可以減輕財政包袱。

政府資金需要合理淡出并不意味著我國的公共投資過剩，相反在諸如義務教育、社會保障、農村建設等很多領域，我國的公共投資倒是呈現出嚴重不足的態勢。④這就說明在公共投資方面存在著投資結構不合理的問題。在準公共產品領域，政府干預過度；而在幾乎無人問津的純公共產品上政府又干預不足。所以實行投資主體多元化可以使政府集中人力、財力縮小貧富差距、地區差距，把錢用到最需要地方。

這一模式實現的根本不僅僅是個法律問題，也是一個政治問題，涉及到政府職能的轉變。但是這一模式的落實為吸引民間資金和利用外國資金留出了空間。

公共投資主體多元化的積極模式—吸引民間資金、利用外國資金。公共投資并非無利可圖，只要可以向使用者收取費用，由此產生的收益甚至可以達到暴利的程度。這就是說民間資本和外國資本在這塊“肥肉”上必然是“雖不能至，心向往之”的。放松市場準入，將這些社會力量吸收進來必然將大大省去政府融資、投資、運營、監管之力。但是，市場也是盲目的，信息的不均衡也可能引致巨大的浪費；私人的逐利本性也會讓公共產品的自然壟斷性變成任意抬升物價的法寶。所以，是否實行市場準入制度的國家干預是公共投資主體多元化預期效用能否發揮的關鍵。

在吸引民間資金進入上，主要是建立合理的準入機制。可供選擇的機制主要有：第一，獨資經營。讓民營企業放手發展，與國有企業、其他私營企業之間展開競爭，這種模式適合競爭性強的準公共產品，比如通訊設備的制造。這種模式的優點在于可以最大限度地調動民間投資者的經營效率，缺點在于可能有投資過熱以及濫用市場壟斷地位。⑤

第二，聯營。讓政府資金和民間資金的投資者攜手共進、相互制約，這種模式適合各種可以收費的公共投資領域。具體而言又分為兩種具體模式：股份式的合資經營和契約式的合作經營。前者對于雙方而言以出資大小決定經營管理權和收益權，政府可以通過控股來主導企業發展。后者以自由協商的意思合致來安排具體權利義務的大小，更加具有靈活性。聯營模式的缺點在于私人的參與使政府官員被“俘獲”，公共利益的代言人被異化的可能加大；另一方面也可能造成代表公共利益的一方濫用權力。

第三，特許經營。按照建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，“市政公用行業特許經營制度是指在市政公用行業中，由政府授予企業在一定時間和范圍對某項市政公用產品或服務進行經營的權利，即特許經營權。政府通過合同協議或其他方式明確政府與獲得特許權的企業之間的權利和義務。”目前關于特許權授予的模式主要有兩種，一是行政許可，政府以頒發授權書的形式許可特定經營者從事公共產品的經營服務；另一種是由政府和經營者簽定特許經營合同，經營者依照合同約定來運營。這種合同在大陸法系國家普遍被認為是行政合同。⑥該模式注重私利和公益的協調，通過對空間和時間的技術性處理將二者密切起來。但是缺點在于政府違約時將身兼裁判員和運動員于一身，而經營者也可能由于特許權的時間限制產生短視效應，不能真正發揮特許經營的優點。此外在選者授予者的過程中也可能出現權力尋租。

結語

綜上所述，公共投資主體多元化是根源于準公共產品不完全的排他性和競爭性，對它的制度選擇要注意克服市場失靈和政府失靈的雙重矛盾。由于涉及到政府職能的轉變，還有公權力的運作，尤其需要對各方當事人進行清晰定位。實現公共投資主體多元化需要考慮公共產品的特性，考慮從生產、投資、營運等環節分別入手。如此一來，政府的公共管理者的職能和市場的產品及服務供給者的功能都能更加專業有效地發揮，實現公共投資的“公共性”目的。

（作者單位：重慶醫科大學公共衛生與管理學院）

【注釋】

①陸偉芳：“英國城市公用事業的現代化軌跡”，《揚州大學學報》，2004年第6期。

②周林軍：“簡論我國公用事業產權的法律管制”，《西南師范大學學報》，2003年第6期。

③金紅磊，王守寬：“公共物品提供主體的多元化—兼談政府職能的讓渡與拓展”，《浙江工商大學學報》，2005年第6期。

④王元京，羅松山：“擴大公共投資謹防‘片面化’”，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2006-07/03/content_4786552.htm。

⑤陳小安：“我國準公共產品壟斷與競爭性供給改革”，《經濟體制改革》，2006年第5期。

⑥鐘明霞：“公用事業特許經營風險研究”，《現代法學》，2003年第3期。

責編/張曉