長江三角洲區域危機管理與合作治理

【摘要】隨著經濟增長模式和社會發展模式的雙重轉型，長江三角洲地區的不確定性與突發事件時有發生，非正常狀態下長三角區域應急危機管理能力與跨區域協調合作治理能力遇到前所未有的挑戰。主動樹立區域危機管理意識，制定相關法律法規，設置區域危機管理合作治理機構，是長三角應對該區域危機的必由之路。

【關鍵詞】長江三角洲 區域危機管理 合作治理

長江三角洲區域危機管理與合作治理的必要性分析

加快提升長江三角洲地區經濟整體素質和國際競爭力，對全國改革開放和經濟社會發展具有重大意義。但是并不因此就說長三角地區會一直風平浪靜，其中也是隱含著這樣或那樣的危機苗頭，一旦爆發危機，涉及的將不再是局部的，可能影響到整個區域。

保證長三角區域經濟社會健康和諧發展的必然要求。隨著長三角的工業化與城市化迅猛發展，長三角已進入消耗資源最多、對環境索取最大的階段，在創造巨大的經濟財富同時，也帶來了生態赤字和日益嚴重的環境污染問題。事實上各種突如其來的、不確定的突發危機事件正在威脅著長三角一體化進程。特別是在太湖藍藻事件后，如何應對日益嚴重的流域性污染與區域性危機，實行合作治理，是擺在長三角面前的重要合作議題。所以必須從戰略上高度重視這個“世界第六大城市群”區域危機管理能力，在經濟相對發達、經濟流量大，制造業產值總量幾乎占全國制造業半壁江山的長三角地區率先構建區域危機合作治理體系，對于長三角經濟發展與社會穩定及其他區域危機合作治理都具有顯著的戰略意義。

提升區域危機管理與合作治理能力水平的現實需要。改革開放以來，我們創造了一個歷史上少有的經濟持續發展的局面，但與此同時，也正在經歷著“經濟轉軌、社會轉型與政府職能轉變”的關鍵時期。據科塞的社會沖突理論分析，我國正是中等發展水平的國家，恰好對應著危機頻發的“不穩定狀態”。①處于我國經濟社會發展最具活力地帶的長三角也擺脫不了諸如此類危機的魔咒。大力推進長三角區域經濟一體化的同時，著手區域危機管理的合作機制研究，構建跨區域的危機預警機制、危機應對機制、危機管理合作與協調機制和危機后期恢復階段合作治理機制，提升長三角地區整體危機應急能力，把長三角區域危機合作治理建設成對全國區域發展有示范作用的地區具有重要現實意義。

長江三角洲區域危機合作治理現狀分析

長三角地區是我國最大的經濟核心區，在地區政府kOFwGQJ5+MbKRnLSE/lQtg==主動合作和中央大力支持，長三角區域合作發展取得不俗成果，正在朝向基礎設施一體化、產業一體化、市場一體化和制度一體化邁進。在長三角高速發展的同時，應認清長三角地區危機管理合作存在問題，研究應急危機管理與合作治理的一體化方案，把區域應急危機管理合作放到長三角一體化的大平臺上。

缺乏區域危機合作治理的框架。“長三角區域意識”與合作謀發展的理念已根深長三角區域，在觀念上合作發展積極主動，任何一方都希望借力長三角區域發展機遇平臺促進本地區的發展。應該肯定的是長三角地區在諸如大交通、區域旅游、科技合作等領域，已有相當多的合作項目，并取得明顯成效。但是受過去“以經濟建設為中心”的觀念使然，長三角地區簽署的合作框架協議基本上是涉及經濟領域事項。對于社會管理方面的合作框架協議較少，沒有認識到危機擴散性的嚴重危害，區域危機管理合作治理觀念有待加強，區域性危機治理合作框架協議需要構建。

缺少區域性危機合作治理的規范制度。受“非典”的啟示，我國出臺了一系列危機管理法律規范，以提高我國危機管理的法治能力。2006年1月發布《國家突發公共事件總體應急預案》，這是對突發公共事件具有指導性質的國家層面的總體應急預案；②2006年1月施行《國家自然災害救助應急預案》；③2007年8月頒布《突發事件應對法》等。④這些預案與法規對中央與地方在危機管理的職責、分工、領導、協調方面中央領導下各省組織危機管理層面作了明確詳細的規定，但是對省際間危機管理合作、區域內危機管理協調涉及較少，國家層面法規缺失造成跨區域危機管理合作治理無法規可依的局面。在長三角各地方政府層面，雖然目前形成了很多的協商會議與機制，但大多數是一種非制度化的產物，可供操作的具有指導性與規范性的制度難以達成。“長三角還缺乏真正有效的利益協調機制來切實促使長三角在制定各自的地方經濟和社會發展規劃和政策時，能夠從長遠利益考慮到自身與相關的協同發展，兼顧多方利益。”⑤

缺少區域性危機合作治理的機構。“非典”后，從中央到省市的各級政府應急行政管理體制初步建立。31個省已全部成立了應急管理領導機構和辦事機構，有90%左右的市級政府、80%左右的縣級政府成立或明確了辦事機構；軍隊系統應急管理組織體系得到加強；國務院應急辦與各專業機構的協調互動工作機制基本形成；自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全四大類突發事件預測預警、處置救援、善后處理等運行機制日趨完善。⑥但省際間區域性危機管理合作治理機構有待填寫，一旦發生區域性危機事件，最終還需要國務院來指揮協調，組建臨時性的危機管理指揮機構，信息和資源在短時間內難以實現有效整合和共享，從而貽誤應對危機的黃金時機。

長江三角洲區域危機管理與合作治理思路設計

目前很多危機事件不再是單一的、局部的，而是跨地區、跨部門甚至跨國界的，單獨一個地方政府很難做到完善的危機預警預測、全面的危機應對體系和科學的危機控制舉措的，只有通過區域政府之間加強合作才能迅速化解危機。根據現階段我國危機管理的狀況及長三角的實際需要構建出長三角區域危機管理與合作治理思路。

主動樹立區域危機管理與合作治理的觀念意識。歷經“非典”、“暴風雪”和“汶川地震”等危機事件的教訓，包括政府在內我國社會整體危機管理意識提升，各級政府主動加強危機意識教育、制定危機應急預案、研制危機管理法制與組織機構。但是政府不能只局限于本行政區的危機意識提升，對發生在鄰近行政區域的危機事件而幸災樂禍，采取事不關己高高掛起的隔岸觀火態度。要認識到危機是一種非正常狀態，具有極強的傳播性，管控不當很快就會產生次生災害，波及周邊更廣地區。所以，僅憑一地政府難以應對復雜多變的危機事件，必須樹立起區域合作治理危機的意識，積極主動參與相鄰行政區域政府的溝通、協調與行動，共同參與危機治理。

研制區域危機管理與合作治理的法律規章。基于危機管理法規上關于區域性危機管理合作治理僅有宏觀概述，不夠具體，加快推進長三角地區危機管理合作治理進程，要在國家層面上的法規和區域間自愿合作層面上的意向協議“做足功夫”。一方面，在現有的法律規范上進行修改完善，增加區域性危機管理合作治理款項和意見，以指導各個區域內危機應急管理的協調與合作。另一方面，區域間政府要達成意向協議與合作框架，僅在中央層面出臺有關區域性危機管理合作治理政策并不能一定促進地方政府的合作，更需要地方政府自覺認識到危機管理合作治理的意義，主動參與區域間危機治理，借助達成合作協議框架形成法規條款，通過上述兩個層面有機結合起來構架區域性危機管理合作治理法規制度。

合理設置區域危機合作治理機構。由于我國地域廣大，只有國家一個層次的宏觀危機管理系統難以做到靈活高效，有必要按經濟社會的地緣關系，在經濟協作區建立二級危機管理系統。比如，俄羅斯一方面強化應急管理機構的權威性和中央的統一領導，另一方面在俄聯邦和聯邦主體之間設立了六個區域中心，每個區域中心管理下屬的聯邦主體緊急狀態局，全國形成了五級應急管理機構逐級負責的垂直管理模式。根據長三角地區的特殊地位和一體化發展的趨勢，該地區必須率先建立區域性危機管理系統，設立常設性長三角區域危機管理與合作治理中心，中心主任由各省領導輪流兼任，在任期間組織協調省際聯席會議，負責長三角地區的危機管理的預警預案、應急反應、指揮協調、信息發布等。

在區域發展熱的視域下，研究區域危機管理與合作治理具有現實意義，長三角區域各級政府必須突破現有的行政障礙，應該本著講大局、追求協同發展的原則，加強危機合作治理機制和制度建設，并切實落實和執行。率先探索區域危機管理與合作治理之路，為我國區域危機管理與合作治理體系提供經驗和現實指導。

（作者單位：南京師范大學公共管理學院；本文系“江蘇省高校優勢學科建設工程資助項目馬克思主義理論”階段性研究成果）

【注釋】

①[美]劉易斯·科塞：《社會沖突的功能》，孫立平等譯，北京：華夏出版社，1989年。

②《國家突發公共事件總體應急預案》，新華網，2006年1月8日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2006-01/08/content_4024011.htm。

③《國家自然災害救助應急預案》，中國新聞網，2006年1月11日，http：//www.chinanews.com.cn/news/2006/2006-01-11/8/676666.shtml。

④《突發事件應對法》，中央政府門戶網站，2007年8月30日，http：//www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-08/30/content_732593.htm。

⑤王榮華：《創新長三角協調功能，提升協調服務能力》，上海交通大學出版社，2007年。

⑥蔣省三，吳慶：“應急管理行政體制的歷史演進和存在問題”，《國務院發展研究中心·國研專稿》，2007年12月3日。

責編/韓露（實習）