珠三角制造業轉型升級的政策環境研究

【摘要】制造企業轉型升級是否成功不僅取決于自身能力，更取決于其所處的競爭環境和競爭規則。文章在參考對珠三角主要城市調研資料基礎上，從區域、金融、財稅、法律等方面分析制造業轉型升級面臨的政策環境，并結合具體案例提出優化珠三角制造業轉型升級政策環境的建議。

【關鍵詞】珠三角 制造業 轉型升級 政策環境

經歷了近30年的快速增長，珠三角經濟區已經成為全球最大的電子和家電等日用品生產和出口基地，但是珠三角的加工制造業，主要是搞貼牌加工生產，處于世界制造業價值鏈體系的低端環節。金融危機后被譽為“世界工廠”的珠三角制造業面臨著重大的挑戰，產業升級已是珠三角制造業亟待解決的問題。研究珠三角制造業轉型升級的政策環境具有重要的意義。國內外學者對制造業轉型升級的研究都十分重視。國外學者Lall（1994）①認為在經濟發展到一定階段，政府通過對特定產業及產業內企業實施扶持和管制等干預政策來實現國內產業升級的目標；而Joshua Gans等（2008）②指出，要鼓勵企業進行技術自主創新，要為其提供稅收優惠政策；Pietrobelli等（2004）③認為企業轉型升級同時受到企業所處的政策環境影響；李曉宇和杜雨芳（2009）④指出我國企業轉型正面臨抉擇困難的關鍵時期；王雷（2009）⑤提出了本土代工企業由成本領先向創新領先戰略演變的內外部驅動力；卓越（2009）⑥分析了全球價值鏈驅動的外部環境對嵌入其中的OEM企業能力的積累產生的積極影響，這是OEM企業轉型升級的外在前提。

綜觀國內外對制造業轉型升級的研究，學界都不否認政策支持是制造業轉型升級的重要因素。各項支持政策對于制造業轉型升級的影響程度以及政府如何扮演好管理者的角色等方面將是學界進一步研究的重點。本文在此基礎上，針對珠三角制造業升級的政策環境進行評價分析，并結合具體案例提出優化珠三角制造業轉型升級政策環境的政策建議。

珠三角制造業轉型升級政策環境現狀

珠三角制造業主要集聚在紡織、家電和電子產業，形成具有一定競爭力的消費品制造體系。但在為數眾多的珠三角制造業企業中，65%的制造企業沒有任何研發活動，82.1%的受訪企業仍舊停留在OEM的生產模式上。因此，珠三角多數制造業在產業鏈中的地位較低，大部分處于產業鏈的零部件生產組裝階段，屬于OEM企業，即“微笑”曲線的中間，這些企業有著生產成本優勢，但核心技術、創新能力和自主品牌建設相對落后，產品總體上附加值低、利潤低。

區域政策環境。珠三角具有明顯的區位優勢，又毗鄰港澳和臺灣，不單單受經濟發達的這三個地區的輻射，而且是港澳臺內地產業轉移的首選目標。這些區域比較優勢大大地刺激著珠三角制造業的發展，并且受到香港和一些外資公司的技術支持。近年來，珠三角地區也積極貫徹執行《泛珠三角區域合作框架協議》、《關于推進泛珠三角內地區域產業轉移和合作的指導意見》、《泛珠三角區域合作公路水路交通基礎設施規劃綱要》等國家關于加強區域合作的政策措施， 順應經濟全球化和區域經濟合作的趨勢，密切區域之間的聯系，發揮各地區的比較優勢，鼓勵東部地區向中西部地區進行產業轉移，實現資源優化配置，為珠三角制造業實現轉型升級打下重要基礎。

法律政策環境。近年來，中央及地方政府出臺了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008～2020年）》、《珠江三角洲產業布局一體化規劃（2009～2020年）》、《廣東省實施珠江三角洲地區改革發展規劃綱要保障條例》、《廣東省建設珠三角金融改革創新綜合實驗區總體方案》、《實施〈珠三角規劃綱要〉實現“九年大跨越”工作方案》等法律文件，為促進珠三角地區制造業的轉型升級提供了法律支持。

財稅政策環境。珠三角是我國改革開放的第一試點，國家在財稅方面給予很大的政策支持。改革開放30年來，珠三角經歷了幾個財稅制度改革的發展階段，分別是“利改稅”、“分稅制”、“兩稅合并”等。從《廣東省經濟特區條例》頒布以來，國家和政府不斷選擇將稅收政策作為創新制度的積極因素，相繼出臺了再投資退稅優惠、稅率優惠、減免稅期限優惠等政策，為珠三角制造業營造了一個良好的財稅環境。

金融政策環境。第一，出臺《廣東省建設珠三角金融改革創新綜合實驗區總體方案》等促進制造業發展的金融改革方案。該《方案》是目前國內金融改革中覆蓋內容和范圍最廣的金融改革方案。第二，銀行體系初具規模。珠三角各市為重振制造業發展提供了強大的金融服務和資金支持，金融機構無論在規模上，還是在數量上都有了發展。截止2010年末，全省共有銀行業金融機構營業網點15195家。目前，珠三角地區的民間融資體系的主要組成形式有：擔保公司、資產管理公司、典當行、互助基金組織、錢莊、貨幣經紀人、寄售行、企業信貸互助協會等。第三，信用擔保體系逐步完善。珠三角地區服務于企業的信用擔保體系的建設已初見成效。珠海市2005年建立了“四位一體”融資平臺運行模式，由政府、銀行、擔保機構和中小企業共同參與，通過發揮政府財政資金的引導作用，搭建企業融資服務平臺，由政府提供4%或10%以內的有限風險保證作用，并對貸款項目最高貼息50萬元。順德成立了區中小企業金融服務中心，截至2012年底，此舉累計為700多家企業提供了44億元的擔保貸款。東莞市政府分別撥款10億元人民幣用以加工貿易企業轉型升級的鼓勵和資助。

珠三角制造業轉型升級政策環境存在的問題

珠三角制造業面臨融資難困境。珠三角制造業轉型升級普遍存在著“三難兩低”現象，即用地難、資金難、招商難、政府推動產業轉型升級的積極性低、企業轉型升級發展的積極性低等現象，其中資金難、招商難的問題最為突出。自政府制定相關產業轉移政策以來，大多數企業對產業升級與轉移都持較冷淡和觀望的態度，而地方政府也缺乏響應和互動的積極性，導致轉移政策沒有落實到位，工業園內外基礎設施建設缺乏資金，直接造成園內外建設進度緩慢。

珠三角法律環境不夠完善。珠三角地區之間存在著區域法律沖突問題。在珠三角九個城市中，只有廣州、深圳、珠海依法享有地方立法權，導致了城市與城市間規章法規因差異而引起沖突，而環境保護、財稅優惠和人力資源保障三個方面表現較為明顯。例如深圳市對所有的外商投資企業都給予免征地方所得稅的優惠，而在廣州市則只有外商投資舉辦生產性外商投資企業、高新區內高新技術企業、新創辦軟件企業可以享受免征地方所得稅的優惠。而區域法律的沖突還表現為珠三角與投資方的沖突，例如作為珠三角制造業的主要投資方香港和澳門的法律制度與珠三角地區的法律沖突。

政策制度環境與產業空心化問題呈現。在珠三角制造業轉型升級過程中，為了保證產業轉移轉出地和承接地獲得優惠政策，政府在接收勞動力、培訓政策等方面都做出很大的努力。有些轉出地政府缺乏產業轉移實施的推動熱情，承接地由于相關配套產業、培訓機制的不完善而阻礙了制造企業產業轉移的推進，這也是珠三角制造業轉型升級過程中出現了產業空心化現象的原因。特別是由于金融危機等各方面因素的影響，許多外資企業大量縮減投資，將企業從珠三角地區撤離，使得珠三角制造業發展受到很大限制。

深圳市促進制造業轉型升級的做法

深圳市制造業發展一直領先于珠三角其它八市，而廣州市、佛山市分別排列于第二和第三。深圳市規模以上的工業增加值一直處于領先地位，并長期對珠三角其它地區起扶持與輻射作用。

重視先進制造業的發展。深圳在發展之初就選擇走新型工業化道路，十分注重從加工型制造業向高新技術產業的轉型。在過去30幾年來，深圳高新技術制造業的發展取得了很大的成就，平均增速在26%左右。2012年，全市規模以上工業增加值5091.42億元，增長7.3%，雖然較上年放緩4.7個百分點，但是先進制造業占規模以上工業增加值比重近70.0%，全市累計擁有“中國馳名商標”103件，成為國內首個突破百件的副省級城市。

加強財政科技投入。近年來，深圳市政府不斷擴大財政對于制造業發展的支持力度，深圳市對于科技發展的財政投入是相當大的，相當于內地幾個中等省份對科技研發投入的總和。從2001年到2010年增加投入116.66億元，短短十年時間，增長了近10倍。早在2003年，深圳市在3年時間累計投資3000萬，重點扶持200家制造業信息化示范企業，其中將印刷、模具、服裝、儀表儀器、鐘表、玩具、珠寶、家具等八個優勢傳統行業60家企業列入重點扶持對象，以起到示范作用。通過制造業信息化建設，為保證制造業信息化的順利實施，將深圳市CAD工程成立專門化協調領導小組，同時以深圳市本土高校和在深辦學的外地高校為基礎成立一個專家委員會和八個行業專家組。由各個行業協會向區科技局推薦信息化示范企業，不限制企業的規模，不限制企業的所有制形式。

重視物流環境的利用與開發。深圳利用優良的深水港，毗鄰香港等這些優越的物流優勢形成了優良的海港物流。并且深圳機場年吞吐量大，是中國第四大航空港。目前，深圳機場貨運量快速增長，吞吐量以平均每年約為18%的高速遞增。根據國家發改委的相關批復，2015年總投資59.27億元的深圳機場飛行區擴建工程有望竣工，屆時，深圳機場的服務能力將是目前兩倍多。深圳市充分發揮海港物流和航空物流的優勢，為先進制造業發展創造一個優良的物流環境。

注重法律環境的完善。深圳市一直注重法制建設，不斷完善本地區的法律制度，為制造業的轉型升級提供法律支持。自2011年1月1日起施行的《深圳經濟特區加快經濟發展方式轉變促進條例》明確規定了轉變經濟發展方式應當遵循的基本原則，為深圳市經濟加快轉型升級提供法律保障。大部分制造企業認為深圳給企業提供了一個優良的法制環境，并且為企業轉型升級與發展提供穩定良好的平臺。

實施優惠政策。深圳市為鼓勵高新技術產業、先進制造業和基礎產業的發展，先后出臺了《深圳市國家稅務局關于“免、抵、退”稅收政策執行問題的批復》、《深圳經濟特區加快經濟發展方式轉變促進條例》、《關于加強改善金融服務支持實體經濟發展的若干意見》、《深圳市現代物流園區土地管理政策》、《關于完善區域創新體系推動高新技術產業持續快速發展的決定》、《關于實施引進海外高層次人才“孔雀計劃”的意見》等稅收、財政、信貸投資、土地、人才等各種優惠政策。相關政策的相繼出臺為制造業的轉型升級起到催化作用。

深圳市促進制造業轉型升級的做法對珠三角其它八市和珠三角地區總體發展有著強有力的指導意義。在珠三角制造業轉型升級的形勢下，必須要重視先進制造業的發展方向，由低附加值向高附加值升級，從勞動密集型為主的制造業向資本、技術密集型為主的制造業轉型，加大財政政策對科技的支持力度，完善地區的法律政策和財稅、人才、土地等各種優惠政策。

優化珠三角制造業轉型升級政策環境的思路

加強社會區域環境建設，轉變制造業產業結構的發展模式。珠三角代工生產模式隨著競爭的加大已經失去了它的優勢，珠三角經濟要發展就要進行轉型升級，也就是制造業應從低附加值發展到高附加值，努力延伸到“微笑曲線”的兩頭，鼓勵企業提高產品技術含量，發展自主品牌。不同城市應具體問題具體分析，根據自身特點和產業現狀選擇符合自己的發展路子，切勿有從眾心理。珠三角制造業應重視自身的創新能力，注重以設計和銷售為重點的“兩頭在內”經營模式的調整，保證制造業由OEM→ODM→OBM生產模式的改變。

制定優惠政策并加大政府對財稅的調控力度。鼓勵珠三角制造業從低端向高端發展，提高制造業技術附加值，吸引外商投資，促進產業轉型升級。尤其在財稅政策方面，出臺相關的稅率優惠，減免稅期限優惠、再投資退稅優惠等政策，保證制造業的穩步發展，吸引更多外資，引進高新技術，為轉型升級打下基礎。

完善金融環境的建設。珠三角各市政府應進一步優化金融環境，完善金融服務體系建設，加強對民間融資的監督和引導，使民間融資合法化，規范民間融資的借貸利率，并且結合民間融資的具體狀況，建立與完善民間金融體系長效機制，為制造業融資提供一個良好的渠道。同時要貫徹落實《廣東省建設珠三角金融改革創新綜合實驗區總體方案》，推動金融領域進一步開放、建設現代金融體系以及解決制造業轉型升級融資難、融資貴等問題。

建設與完善制造業的法律環境。一方面，珠三角政府應不斷提高領導執法能力和水平，加大對司法機關和司法活動的監督，不斷地加強政法隊伍職業化、規范化建設，全面提高政法隊伍的執法效率。另一方面，政府應大力宣傳相關的經濟法律，提高企業與公民的法律意識，正確引導與監督制造業轉型升級的有序規范化進行。有些制造企業在金融危機爆發而借貸無門的情況下，迫使它們去鉆法律的漏洞。針對這個現象，政府應該加強對民間融資的監督和引導，使民間融資合法化，規范民間融資的借貸利率，并且結合民間融資的具體狀況，建立與完善民間金融體系作為長效機制。

制造企業該如何利用好政策環境突破困境實現轉型升級是擺在珠三角經濟社會發展面前的重要課題。因此，珠三角各級政府應著力完善有助于珠三角制造業轉型升級的區域環境、法律環境、財稅環境和金融環境等政策支持體系，培育有利于珠三角OEM企業自主創新能力提升的環境氛圍。

（作者為五邑大學經濟管理學院副教授；本文系廣東省高校人文社科項目“基于全球價值鏈的珠三角制造業轉型升級機理、模式及實現路徑研究”成果，項目編號：2012WYXM_0058）

【注釋】

①Joshua S. Gans & David H. Hsu & Scott Stern，. The Impact of Uncertain Intellectual Property Rights on the Market for Ideas： Evidence from Patent Grant Delays， Management Science， INFORMS， 2008，54（5）：982～997.

② Lall， S. Technological Capabilities and Industrialization. World Development， 1992， 20： 55～61

③Pietrobelli C， Rabellotti： Upgrading in clusters and value chains in Latin America： The role of policies. Washington， DC： Inter-American Development Bank， 2004.

④李曉宇，杜雨芳：“精益生產—我國企業轉型必然選擇”，《經濟研究》，2009年第16期。

⑤王雷：“長三角本土代工企業競爭戰略演變驅動力及實現路徑—基于全球價值鏈的視角”，《中央財經大學學報》，2009年第11期，第15～18頁。

⑥卓越：“全球價值鏈治理、升級與本土企業的績效—基于中國制造業的問卷調查與實證分析”，《財貿經濟》，2009年第1期，第31～38頁。

責編/王坤娜