優化與平衡：構建服務型政府的內部環境分析

【摘要】服務型政府可以視作一個環境超系統內部獨立的技術社會系統，管理分系統、技術分系統、結構分系統、目標與價值分系統和社會心理分系統共同構成其內部環境，文章引介“5×1”系統權變模型掃描上述五個分系統的要素及特征，認為目前我國構建服務型政府的內部環境優化與平衡共存，為行政體制改革向縱深發展提供理論參考。

【關鍵詞】服務型政府 權變理論 公共服務 行政體制改革

近年來，學界對服務型政府的研究日趨深化、精細化、綜合化，作為我國新一輪行政體制改革的重要目標，服務型政府理論伴隨著實踐的展開正在闊步走向新的發展階段。2012年，黨中央就提出：“要按照建立中國特色行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”①我國服務型政府內部環境核心要素集中在五個方面，文章試圖運用“5×1”系統權變模型對其進行描述和闡釋。

“5×1”系統權變模型

“5×1”系統權變模型由美國組織理論專家弗萊蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·羅森茨韋克基于貝塔朗菲的一般系統論，結合信息論、控制論并綜合以往組織理論觀點提出，在其論著《組織與管理：系統方法與權變方法》中進行了全面闡釋，核心觀點認為應該從系統（整合）的觀點來看待組織與管理，在組織管理中應當根據外部條件的變化而隨機應變。具體而言，組織是一個開放系統且與其所處環境之間持續相互作用并試圖達到“動態的平衡”②，與此同時，組織內部也由多個分系統有機組成，組織不僅僅是個技術系統或社會系統，更確切地說，它是圍繞各種技術的人類活動的構成和綜合。技術影響著對組織投入的種類、轉換過程的性質和系統的產出。社會系統決定這技術利用的有效性和效率。組織內部各分系統及外部環境（環境超系統）一起構成了分析組織與管理的系統權變框架（見圖1）。

華中師范大學冷向明博士在構建對服務型政府評價標準體系時特別說明了“5×1”的含義，即服務型政府內部五大分類系統和一個環境超系統之間的關系，因其復雜性及非線性而用乘號表示以區別于簡單的加和。

圖1：卡斯特、羅森茨韋克“5×1”系統權變模型示意圖

（資料來源：冷向明《當代中國服務型政府的理論模型、標準體系及建設綱要—基于5×1”系統權變模型的探索性研究》，中國社會科學出版社 2010年版，第48頁）

該模型在本文中的適用集中在對服務型政府內部環境的分析：以組織內部結構分系統、技術分系統、管理分系統、目標與價值分系統和社會心理分系統為分析框架，本文將描述服務型政府的內部要素及其特征，探索其發展趨勢。該模型在本文中的不適用亦盡力予以修正：服務型政府因其公民本位、價值導向、任務類型、技術應用等存在的特殊性與商業組織存在本質的差異，“理論可能適用于一般情況，但我們的組織卻有所不同。”本文對此進行的修正主要體現在一方面，重點關注組織相似性如組織結構調整的效率取向、組織技術應用的成本取向，對于組織差異性如服務型政府目標與價值等分系統則結合政府理論和行政生態理論的相關內容加以分析。

服務型政府目標與價值分系統尚待優化

“5×1”系統權變模型認為，政府目標與價值分系統對接環境超系統中的社會文化環境，政府確立自身目標與價值的過程受到社會文化環境的刺激和制約，一國政府的目標與價值分系統只有與社會文化環境相適應才能維持自身的平衡，進而優化政府結構及行為規范。學者們認為，服務型政府的目標系統可概括為三個層次：職能目標、系統目標與成員目標③，文章著重從宏觀角度探討政府的職能目標。

治理理論對于政府的目標有明確的描述，“治理亦有善治與惡治之分，善治是公共利益最大化的管理過程。”④服務型政府為實現公共利益最大化的目標應優化其職能系統：一方面，制度性完善公共服務職能。當前我國公共服務型政府建設的策略大都沒有觸及到公共服務的根本性體制問題，制度性優化公共服務職能應從服務結構、服務規劃、服務融資、服務政策方案評估、服務提供和服務質量監督六個環節著手，并對制度運行進行監測和修正。另一方面，逐步實現政治職能、經濟職能服務化。具體而言，服務型政府的政治職能應以培育公民社會、優化公民社會形成與發展的國際環境為重心，其經濟職能應以通過服務市場、服務企業進一步提高國民經濟水平和處理外部經濟風險為重心。

服務型政府的價值分系統涵蓋三個層次：終極價值、基礎價值和實踐價值。一般政府理論認為，政府的終極價值是實現公共利益的最大化和持續化，基礎價值一般包括：公平、公正、正義、自由、民主、平等，實踐價值一般包括：勤政、團結、廉潔、經濟、效率、服務、守信、責任等。因終極價值和基礎價值決定了政府存在的合法性且在現代政府理論中已形成共識，這里僅就服務型政府的實踐價值進行考察。服務型政府承載著一種區別于傳統統治行政和管理行政的新型行政模式，即服務行政，其核心特征是服務精神的凸顯，所謂服務精神就是以為公民服務為權力使用的導向和索引，將無私地為公民提供公共服務視為政府行為的宗旨。目前我國服務型政府的服務精神與環境超系統對組織提出的要求仍然存在差距：首先，政府行政權力實現形式缺乏服務精神。這體現在較多地使用管制手段，而較少地使用經濟手段和法律手段，我國行政司法界普遍存在的“厭訟”佐證了這一事實。其次，政府在公共利益與部門利益關系的處理上自顧傾向客觀存在，違背服務精神。最后，政策執行中的政策異化現象折射服務精神缺失。政策異化是指與（公共專業人員）與所執行的政策計劃從心理上斷開聯系的一種總體認知狀態。⑤

服務型政府結構分系統逐步實現優化

“5×1”系統權變模型認為，“環境超系統是結構的決定因素，特別是在戰略層面。技術系統對適用于完成實現組織任務的結構的類型有一定的影響作用。結構為社會心理系統確定出格局，而且盤根錯節地與管理系統交織在一起。”文章將從動態角度分析我國構建服務型政府的結構調整成果，宏觀上看包括部分縱向結構（層級結構）和橫向結構兩個部分。

服務型政府縱向結構（層級結構）受到其社會服務職能制約呈現出以下特征：一方面，政府層級減少，政府管理幅度增大。2010年，中央啟動了省直管縣改革試點，確定在8個省37個縣進行試點；同時，中央推動了經濟發達鎮行政管理體制改革試點，至2012年底，省直管縣改革和試水鎮級市目前均取得了較大進展。2011年民政部調研顯示，省直管縣體制的實施有力地促進了縣域經濟和社會在經濟快速增長、城鎮體系建設和提高行政效能等方面的發展。另一方面，縱向結構調整的服務化特征明顯，這表現為，縱向層級間的合并和政策轉移以政府服務性為主軸。

服務型政府橫向結構包括靜態和動態兩個方面，從靜態上看，服務型政府的橫向結構應嚴格按照實現政府職能的需要重置，大力改革目前部門設置過多過細，機構重疊，職能交叉，協調困難等情況。這里重點從兩個層次考察服務型政府橫向結構的動態方面，即同級政府間的競爭與合作和政府機構職能有機整合。首先，同級政府間的合作深化。政府間合作是在市場經濟深入發展和各地方政府利益關聯化的制度背景下，各地方政府之間的一種戰略選擇。其次，同級政府間競爭混亂。最后，服務型政府職能結構重組改革取得新的進展。2012年底，大部制改革與審批制度改革協調展開，目前取得了諸如職能有效整合優化、地方經濟特色突出、化解黨政體制束縛、完善內部運行機制等成果，逐漸向服務型政府內部橫向結構的標準靠攏，環境超系統之間的互動處于優化之中。

服務型政府社會心理分系統仍需完善

“5×1”系統權變模型認為，組織的社會心理分系統由相互作用的個人和群體所組成，是組織參與者執行任務和進行活動的“組織氣氛”。它包括個人行為與動機、地位與作用的關系、群體動力學和影響系統。它受組織中人們的感情、價值觀、態度、期待、愿望和組織內部的任務、技術與結構的影響，與此同時也受外部環境力量的影響。服務型政府的社會心理系統是否處于平衡狀態重點體現在以下兩個方面：公務員的激勵效果和公務員的行政心理，文章試圖從這兩個角度解析服務型政府社會心理系統的特征。

服務型政府公務員激勵機制的標準重點在于能夠激發公務員的服務精神，提高行政工作效率，應涵蓋以“服務”為軸心的錄用制度、績效評價體系和晉升機制。一方面，目前我國人事行政管理體制中錄用制度的構建與服務型政府的要求部分趨向一致，尚待調整。另一方面，目前我國人事行政管理體制中績效評價和晉升機制與服務型政府的要求基本一致。

服務型政府的行政心理標準突出的表現在因公共服務精神要求而產生的利他、無私，延伸到公務員的行為中就體現為公務員特別是領導職務的行為準則和行為約束，文章將從微觀角度對此進行解析。

服務型政府技術分系統實現動態平衡

“5×1”系統權變模型認為，技術分系統是直接與環境超系統、目標和價值觀等相關聯的，技術系統對組織結構、社會關系和管理系統具有重大的影響。傳統政府理論對政府工具的分類存在較大爭議，本文采用了英國學者喬丹的觀點，認為政府工具依據其作用機理分類為強制性工具、市場工具、信息裝置和志愿協議。如前所述，服務型政府的目的是實現公共利益的最大化和持續化，這決定了其工具的選擇要遵循實現公共利益的效率性、公平性、回應性標準，本文據此選擇了電子政務和政府微博兩個角度進行分析。

我國構建服務型政府的電子政務工具亟待優化。一方面，目前我國電子政務工具服務化程度較差。這主要體現為政府網站提供的實質性業務辦理服務數量較少、跨部門業務處理能力普遍較差。另一方面，目前我國電子政務工具回應性尚待提高。盡管2009年開始出現了網絡問政，但是電子政務普遍存在的使用效率低直接導致了關注度低，公民認同感差等問題。

我國構建服務型政府的政府微博工具打破了電子政務的信息溝通格局，取得積極成果。一方面，目前我國已開通政府微博符合服務型政府的效率性、回應性和公平性標準。另一方面，我國政府微博在權威性、客觀性等方面仍有改進空間。政府微博作為一種及時溝通工具，因其篇幅限制，并非對于所有政府文件的發布行為都具有適用性，微博文化的主觀性特點也可能滲透到政府微博中使其客觀性下降，服務型政府職能的更好發揮要求政府微博應秉承完整性、權威性、客觀性原則，因此有更大的努力空間。

服務型政府管理分系統出現漸進平衡

“5×1”系統權變模型認為，管理分系統聯系著整個組織，它使組織與其外部環境發生聯系，它制定目標、擬訂全面的戰略和經營計劃、設計結構并建立控制程序。服務型政府的管理應遵循政府理論的一般邏輯，從管理主體、管理內容、管理方式和管理效果四個維度進行考察，究其標準，服務型政府的管理主體多元性、民主化，管理內容（激勵機制）服務化，管理方式多樣化，管理效果直觀化。其中，激勵機制在社會心理分系統中已經探討過不再贅述，本文將對構建服務型政府的管理主體、管理方式和管理效果進行解析。

我國政府管理呈現黨政管理為主，公民參與為輔的特征，公民參與廣度和深度都不足以成為管理主體一元。這主要表現在：首先，行政首長負責制取得良好成果。其次，公民參與政府管理的程度相對提升、方式相對多樣。最后，公民尚未成為政府管理主體之一。

我國政府管理方式不斷創新，日漸滿足構建服務型政府需求。這主要體現在：首先，政府決策機制科學化、民主化進程加快。這主要體現在各地政府不斷完善重大事項調查研究和集體決策制度、重大決策專家咨詢制度、公示制度、公開征求意見和社情民意反映制度、決策跟蹤反饋和責任追究制度等，進一步健全科學民主程序。其次，行政決策制度規范化提上日程。目前我國行政決策制度規范化正在從省級政府向基層政府發展并且表現出注重決策程序民主化的特點。最后，行政權力監督機制成為政府改革創新的高地。

我國政府管理效果呈現分散和模糊狀態，部分直觀化效果說服力弱。這主要體現在：一方面，政府報告與公民經驗感知之間的差異極少得到反饋。另一方面，我國政府對管理效果缺乏全面和系統的梳理。服務型政府管理的過程應符合管理學的科學邏輯，即管理過程（計劃—執行—反饋—新的計劃）應該是一個閉環，而政府管理效果因其復雜性和定性因素較多等原因難以得到有效的整理，目前呈現在公民面前的主要是各級政府和各部門的報告，其片面性和抽象性使得新一輪管理過程的參考依據析出和在此基礎上的修正工作都極為艱難。

（作者為東北大學文法學院博士研究生、遼寧石油化工大學公共管理與法學系講師）

【注釋】

①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》。

②[美]弗萊蒙特·E·卡斯特，詹姆斯·E·羅森茨韋克：《組織與管理：系統方法與權變方法》，北京：中國社會科學出版社，2000年，第140頁。

③冷向明：《當代中國服務型政府的理論模型、標準體系及建設綱要—基于5×1”系統權變模型的探索性研究》，北京：中國社會科學出版社，2010年，第88～89頁。

④俞可平：《中國治理變遷30年（1978-2008）》，北京：社會科學文獻出版社，2008年，第1～2頁。

⑤國際行政科學學會、中國人事科學研究院編：《國際行政科學評論》（第6輯），北京：中國人事出版社，2012年，第111頁。

責編/張蕾