淺析農民工社保制度建立過程中的政府責任

【摘要】文章認為，針對農民工社會保障制度建立過程中出現的指導理念分歧、政府投入體制缺陷和農民工投保積極性不高等問題，需要政府在強化公共事業立法的基礎上，明確農民工社會保障經費的分擔機制，進而體現政府在農民工社會保障中的參與性、補償性和干預性責任。

【關鍵詞】農民工 社會保障制度 政府責任

社會保障制度的內涵

作為社會發展到一定歷史階段的產物，社會保障是社會給予其共同成員人道主義關懷和援助，以幫助他們更好地融入社會并維護社會秩序的一種社會措施。它既是客觀社會物質財富累積到一定程度的產物，也是人權理論發展到一定階段的產物。目前，國內外學術界對社會保障制度的內涵尚無定論，從發生學的角度考察，社會保障（Social Security）一詞最早出自于美國 1935 年頒布的《社會保障法》，其中明確使用社會保障這一概念，并對其進行初步的解釋和分類。①1942年，在國際社會的推動下，國際勞工組織將社會保障定義為：“通過一定的組織對這個組織的成員所面臨的某種風險提供保障，為公民提供保險金、預防或治療疾病，失業時資助并幫助他們重新找到工作。”1989年，國際勞工局編著《社會保障導論》一書，將“社會保障”界定為：“社會通過采取一系列的公共措施來向其成員提供保護，以便他們與因疾病、生育、工傷、失業、傷殘、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而引起的經濟和社會貧困進行斗爭，并提供醫療和對有子女的家庭實行補貼法。”②我國的《中國民政詞典》將“社會保障”解釋為“國家和社會依法對社會成員的基本生活予以保障的社會安全制度”③。從中不難看出，基于各國的政治經濟制度、社會文化背景和意識形態等方面的差異，各國在界定社會保障概念時會出現覆蓋范圍以及部分內容等方面的差異，但作為普遍的社會管理措施，其內在的核心理念有基本的一致性，可歸納為：第一，責任主體是政府和國家；第二，受益人群主要是處于不利境地的社會成員；第三，以保障當事人的基本生活為標準；第四，以保障社會的安全和穩定為目的。

我國農民工社會保障制度的發展現狀

理念層面。目前，針對我國社會保障制度發展理念的討論，比較有代表性的觀點有三種：一是效率論，認為當前中國處于一個地區發展不平衡、國家財力相對有限的歷史時期，如果在此時期建立統一的社會保障體制，必將影響到經濟發展、政府財政和國際競爭力。④二是公平論，認為社會保障不能實行“義務—權利”對等的原則，而要實行“平等主義”原則，所有中國公民凡是生活處于困難時都應該“一視同仁”地得到國家的幫助。⑤三是社會公正論，從羅爾斯教授提出的重疊共識（Overlapping Consensus）論出發，推進6個基礎和6個整合，最終實現“守住底線，衛生保健；強化服務，就業優先；依托社區，城鄉統攬”。⑥

制度層面。縱觀我國各省、市推行的農民工社會保障制度，在考慮地方經濟社會發展特點的基礎上，按照經費來源方式、覆蓋人員范圍和保障標準，可以分為以下三種制度設計。一是以廣東、河北、甘肅等省為代表的直接擴面模式，通過推行農民工與城鎮職工統一的社會保障政策，擴大城鎮社會保險制度的覆蓋范圍，將農民工直接納入城鎮社會保障體系之中。以廣東省為例，省政府于1998～2002年間先后出臺《廣東省社會保險管理條例》、《廣東省社會養老保險條例》、《廣東省工傷保險條例》、《廣東省失業保險條例》和《廣東省職工生育保險規定》等規范性文件，并在上述文件的適用對象條款界定中，將“所有企業、城鎮個體經濟組織和與之形成勞動關系的勞動者”均納入社會保險的視野。尤其是在2000年頒布實施的《廣東省社會養老保險實施細則》中，這一直接擴面模式表現得更為明顯。以上法律文件的頒布實施，為形成無差別化和整齊統一化為特點的直接擴面模式奠定了重要的法律基礎。二是以浙江、上海和成都等省市為代表的低標準或獨立保障模式，通過出臺針對本地農民工群體的特殊政策，以降低標準或者完全獨立的方式，為農民工構筑一套相對獨立的社會保障體系。比如，2003年，浙江省勞動和社會保障廳出臺《關于完善職工基本養老保險“低門檻準人，低標準享受”辦法的意見》，以降低農民工參與社會保險的門檻和受益水平，上海市在2002年出臺《上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法》，成都市在2003年出臺《成都市非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險暫行辦法》，這都是將農民工從社會保障體系中剝離出來，實施相對獨立的一種保障制度設計。三是以部分建立鄉鎮企業的縣、鄉、鎮為代表的“返鄉模式”，以國家大力推進農村社會養老保險為基礎，針對農民工在戶籍所在地就近務工的特點，將鄉鎮企業職工納入到農村社會養老保險體系之中。

現實層面。在社會保障的三級體系中，社會福利和社會救濟作為非繳費性質社會保障措施，由于受到戶籍等身份制度的限制，農民工并不能實際享有。1999年國務院頒布實施的《城市居民最低生活保障條例》第二條中明確規定，其享有對象是“持有非農業戶口的城市居民”，明確將農民工排除在外。在繳費性的社會保險領域，雖然我國各省市都相繼出臺了各種規范性文件，也取得了一些效果，但總體上仍難逃“兩低一高”（農民工的參保率低，社會保障待遇低，農民工退保率高）的命運。

完善政府在農民工社保制度中的主動參與職能

強化政府在農民工社會保障制度中的立法責任。我國亟需一部統一的《社會保障法》及其它配套法律。目前，中國針對農民工社會保障的規范性文件都是以省、市為主，并帶有臨時性和地域性特點，這導致全國各地農民工社會保障水平參差不齊，地域各自為政、互不相容，嚴重影響具有高流動性的農民工享受社會保障的延續性。因此，筆者建議國家建立以《社會保障法》為主體，以《失業保險法》、《養老保險法》、《工傷保險法》、《醫療保險法》等社保系統專門法為輔助的社會保障法律體系。貫徹落實《勞動合同法》及相關法律法規，積極指導農民工簽訂勞動合同，深入貫徹落實《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，提高農民工進入社會保障體系的積極性，建立農民工社會保障制度的省際、區域間的接續機制，實現各省市、區域間社會保障制度的無縫對接。

強化政府在農民工社會保障制度中的經費分擔責任。目前，我國政府用于社會保障支出的資金占財政支出的比重不足10%，遠低于世界平均水平，資金總量不足嚴重制約了社會保障的發展。同時，在我國社會保障體系由“國家—單位”保障制向“國家—社會”保障制轉變的過程中，中央和地方兩級政府利益博弈存在相互轉嫁責任的情況，中央政府通過部分國有企業改制的方式，將企業中職工的社會保障責任轉嫁給地方政府；而地方政府通過中央財政轉移支付、索要撥款等方式獲取財政支持，導致事實上的財權、事權相互分離。一方面地方政府雖迫于現實壓力而逐步推行了農民工社會保障制度，但由于各區域經濟發展水平差異，導致農民工社會保障區域差別明顯，難以實現區域間的接續；另一方面，基于政府的自利性和非理性特點，在缺乏相應規范性文件管理的情況下，兩級政府責任不清、相互推諉，導致有限的資金供給無法保證，農民工社會保障建立面臨資金約束。因此，明確政府在社會保障中的資金投入責任，不僅需要明確資金投入所占財政支出比重的百分比，更需要明確中央和地方的分擔機制，逐步從地方統籌過渡到中央統籌，實現全社會社會保障的一體化。

強化政府在農民工社會保障制度運作中的參與性、補償性和干預性。參與性是指政府作為統治階級根本利益的代言人，有義務更有責任參與到農民工社會保障體系的建設中，在社會保障制度的建立過程中實施管理和融入資金，為社會中的大多數人提供完善的社會保障體系和社會化的福利體系；補償性是指政府有義務對處于社會不利境地的農民工提供特殊的政策和經費上的扶持，以實現社會公民所應享有的最基本社會保障內容；干預性責任是指政府保障合理的目標和原則的責任，即在農民工社會保障的建立過程中，政府通過制定目標和宏觀調控的方式來對農民工社會保障的目標、公益性原則等給予導向。這三種責任共同構成政府責任的主要內容，參與性程度決定政府的重視程度，補償性程度決定社會公正的可能水平，干預性程度決定公共政策的目標導向，三種責任共同促進我國農民工社會保障的順利發展。

（作者分別為四川外國語大學教育學院院長助理、講師，四川外國語大學校長辦公室主任、副教授）

【注釋】

①陳平：“美國社會保障法評析”，《青海師范大學學報》（哲學社會科學版），2001年第2期。

②國際勞工局社會保障司：《社會保障導論》，管靜和、張 魯譯，北京：勞動人事出版社，1989年第35頁。

③崔乃夫：《中國民政詞典》，上海辭書出版社，1990年，第577頁。

④陳平：“建立統一的社會保障體系是短視國策”，《中國改革》，2002年第4期，第16～17頁。

⑤國家計委宏觀經濟研究院課題組：《中國社會保障體制改革的方向》，北京：國家計委，2001年。

⑥景天魁：“中國社會保障的理念基礎”，《吉林大學社會科學學報》，2003年第3期。

責編/邊文鋒