政府購買公共服務(wù)國際經(jīng)驗(yàn)比較與借鑒

政府購買公共服務(wù)在不同的國家進(jìn)展很不一致。有的國家或地區(qū)政府比較積極地推進(jìn)公共服務(wù)提供的多元化，而有的國家或地區(qū)則持比較謹(jǐn)慎的態(tài)度，民營供應(yīng)商在公共服務(wù)提供中所起的作用依然十分有限。對一些發(fā)達(dá)國家或地區(qū)在這方面的做法進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和比較，對于我國公共服務(wù)供給主體多元化進(jìn)程的順利推進(jìn)具有重要的借鑒意義。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，為全體城鄉(xiāng)人民提供公共服務(wù)是政府的基本職能之一。黨的十八大報告把“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”列為2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)的重要內(nèi)容。對于如何提供公共服務(wù)，即以什么方式提供基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，“十二五”規(guī)劃綱要也提出了基本原則，就是“改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競爭機(jī)制，擴(kuò)大購買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場化改革，放寬市場準(zhǔn)入，鼓勵社會資本以多種方式參與，增強(qiáng)多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求”。黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。2013年以來，新一屆國務(wù)院對進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出重大部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多引入社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。最近國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，對政府向社會力量購買服務(wù)提出了具體的指導(dǎo)意見。這一指導(dǎo)意見一方面反映了中央對最近幾年一些地方政府實(shí)施的政府購買服務(wù)的探索和嘗試的充分肯定，也為今后進(jìn)一步規(guī)范政府購買公共服務(wù)實(shí)踐指明了方向。

從世界范圍來看，政府購買公共服務(wù)的興起是從20世紀(jì)80年代初從英美等發(fā)達(dá)國家開始的，至今不過三十多年的歷史，并且在不同的國家進(jìn)展很不一致，有的國家或地區(qū)政府比較積極地推進(jìn)公共服務(wù)提供的多元化，而有的國家或地區(qū)則持比較謹(jǐn)慎的態(tài)度，民營供應(yīng)商在公共服務(wù)提供中所起的作用依然十分有限。對一些發(fā)達(dá)國家或地區(qū)在這方面的做法進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和比較，對于我國公共服務(wù)供給主體多元化進(jìn)程的順利推進(jìn)具有重要的借鑒意義。

其他國家政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐

在我國，“政府購買公共服務(wù)”（government purchases of public services）是黨和政府文件中和學(xué)術(shù)界的一般用語。而在美國等發(fā)達(dá)國家，更多的是使用政府或公共服務(wù)民營化或政府服務(wù)外包、合同外包（privatization of government services， outsourcing of government functions， contracting of government services）等概念。含義都是基本相同的，就是把原來由某政府機(jī)構(gòu)直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)項(xiàng)目，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^社會公開招標(biāo)、政府直接撥款等方式和程序，交給有資質(zhì)的社會組織、企業(yè)、機(jī)構(gòu)等供應(yīng)商（vendors）承擔(dān)公共服務(wù)的提供，同時政府從公共預(yù)算中根據(jù)民營供應(yīng)商提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付費(fèi)用。

公共服務(wù)是由政府自身提供，還是政府向企業(yè)購買，或者由社會組織提供，除了與公共服務(wù)自身的屬性有關(guān)之外，還受一國的文化及歷史傳統(tǒng)的影響。根據(jù)國內(nèi)學(xué)術(shù)界近年來對部分發(fā)達(dá)國家或地區(qū)公共服務(wù)模式的研究，我們可以把公共服務(wù)的提供劃分為三種類型：第一類以美國、英國等國為代表，其公共服務(wù)傾向于向私人部門購買；第二類以德國、意大利等歐洲國家為代表，非營利組織在其公共服務(wù)的提供中具有更加重要的地位；第三類以日本、新加坡等亞洲國家為代表，強(qiáng)調(diào)政府在公共服務(wù)提供中的主體地位。

公共服務(wù)提供的第一種類型更加強(qiáng)調(diào)私人部門的作用，以美國和英國為典型代表，而二者的背景和路徑也不盡相同。以英國為例，第二次世界大戰(zhàn)之后，英國實(shí)施大規(guī)模國有化運(yùn)動和福利制度，建立了由政府提供“從搖籃到墳?zāi)埂比娴墓卜?wù)的“福利國家”。住房、交通、教育、醫(yī)療、失業(yè)救助等關(guān)系國計民生領(lǐng)域的公共服務(wù)大部分由政府低價提供，能源、電力、郵政、鐵路等壟斷性行業(yè)也基本由政府控制。之后，隨著社會福利開支日益擴(kuò)大，政府的財政收入與財政支出之間的差距開始擴(kuò)大，財政赤字逐步增長，英國政府和公眾開始意識到龐大的公共服務(wù)開支難以為繼的財政風(fēng)險。同時，由政府包辦提供公共服務(wù)的弊端逐漸顯露出來，官僚作風(fēng)、運(yùn)行效率低下，一度成為“英國病”的重要內(nèi)容。正是在這種大背景下，在20世紀(jì)70年代末撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)下的保守黨政府在英國進(jìn)行了包括公共服務(wù)提供機(jī)制的改革在內(nèi)的一系列私有化改革，主要內(nèi)容就是私營部門進(jìn)入并主導(dǎo)了過去一個時期由政府提供公共物品的領(lǐng)域。在供氣、供水、供電等領(lǐng)域引入私營企業(yè)。在地方政府層面施行“雷納評審”和“下一步行動計劃”，促進(jìn)地方公共服務(wù)提供的市場化。總的來看，英國公用事業(yè)私營化的實(shí)踐，一方面緩解了公共財政能力不足，幫助公共部門提供了更多的公共物品，另一方面由私人部門提供公共物品鼓勵了私人部門競爭，提高了公共物品的供給效率。

繼撒切爾夫人改革之后，布萊爾在擔(dān)任首相期間提出了“第三條道路”理論，繼續(xù)推進(jìn)改革。該理論要求區(qū)分政府與市場分別適合提供哪些領(lǐng)域的公共服務(wù)，又有哪些領(lǐng)域適合公私部門合作。在“第三條道路”理論的推動下，英國進(jìn)行了公共部門與私人部門合作提供公共服務(wù)的嘗試。在公用事業(yè)領(lǐng)域引入競爭，政府對于公共服務(wù)的提供是自上而下地管理，使用者對于公共服務(wù)的感受是自下而上地反饋，公共部門、私人部門與公共服務(wù)的使用者做到了利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，在許多公用事業(yè)領(lǐng)域都取得了積極成效，其影響力很快向其他國家擴(kuò)展，也引發(fā)了發(fā)展中國家的學(xué)習(xí)浪潮。

與英國公共物品提供機(jī)制改革的路徑不同，美國在二次世界大戰(zhàn)之后并沒有出現(xiàn)大規(guī)模的國有化過程，卻存在著政府部門對公共服務(wù)過度干預(yù)的情況。20世紀(jì)80年代里根政府時期更多地實(shí)行發(fā)揮市場機(jī)制作用的“供給學(xué)派”經(jīng)濟(jì)政策，掀起了以放松管制為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)改革運(yùn)動，市場機(jī)制更多地被運(yùn)用于美國的公用事業(yè)運(yùn)營中。在克林頓政府時期，聯(lián)邦政府對100多個機(jī)場的空管和一些軍事基地功能的運(yùn)營引入了市場競爭機(jī)制。而州和地方政府實(shí)施公共服務(wù)市場化提供的改革措施就更多了。例如，佛羅里達(dá)州政府在1999至2007年期間，實(shí)施了130多次私營化和競爭性外包，節(jié)約了5億多美元。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，美國的公用事業(yè)私營化或者市場化模式與英國等其他西方國家的不同之處在于更多地采取了公共服務(wù)或政府服務(wù)合同外包的形式。通過服務(wù)外包，私營企業(yè)和一些社會組織可以提供多種公共服務(wù)，包括公園管理、衛(wèi)生保健、學(xué)前教育、社會住房、老年人照顧、社區(qū)司法矯正服務(wù)等。少數(shù)地方政府甚至將一些一直由政府提供的公共物品合同外包給了私人企業(yè)，比如監(jiān)獄外包管理。

與英美注重引入市場機(jī)制和競爭，試圖建立公共部門與私人部門合作提供公共服務(wù)的模式不同，以德國為代表的公共服務(wù)的第二種類型對于公共服務(wù)市場化、在公用事業(yè)領(lǐng)域引入競爭更為謹(jǐn)慎，并未出現(xiàn)過和英美類似的大規(guī)模私營化、市場化浪潮。與英、美傾向私人企業(yè)提供公共服務(wù)不同，受政治和文化的影響，慈善組織在德國公用事業(yè)中發(fā)揮了更多的作用。

德國在公用事業(yè)引入市場機(jī)制上態(tài)度較為謹(jǐn)慎，為了減少財政壓力，其地方政府希望借助市場的力量，把可競爭、可計量的事業(yè)型公共物品領(lǐng)域外包給了企業(yè)，社會性服務(wù)外包給了公益性團(tuán)體。盡管德國政府鼓勵私營部門進(jìn)入曾經(jīng)由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)領(lǐng)域，主要采取政府業(yè)務(wù)合同出租和競爭性招標(biāo)的方式來引進(jìn)私營部門，提高公共服務(wù)的提供效率。但是，德國采取了成本—收益分析、招標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理等管理方法措施，有效防止了私營部門在公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷的可能，保障了德國公私合作在公用事業(yè)的成功發(fā)展。目前，德國政府向私人企業(yè)購買的公共服務(wù)主要包括違章車輛拖吊、垃圾處理等簡單服務(wù)。德國公共服務(wù)的另一個特點(diǎn)是公民參與，公民不但有對公共服務(wù)的直接表決權(quán)，還可以在公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的不同時間參與項(xiàng)目，同時德國鼓勵弱勢群體成為志愿者，參與公共服務(wù)的提供。與德國公用事業(yè)市場化路徑相類似的國家還有意大利、匈牙利等國。

第三種類型的公共服務(wù)提供主要強(qiáng)調(diào)了政府的作用，以日本、新加坡等亞洲國家為代表，各國具體情況又不盡相同。總的來看，盡管20世紀(jì)90年代以來日本政府不斷推進(jìn)已放松管制為主要特征的公共服務(wù)領(lǐng)域的改革，但是由于本國的官僚集團(tuán)和利益集團(tuán)對公用事業(yè)民營化的不同形式的反對，公共服務(wù)提供主體依然是政府。

進(jìn)入21世紀(jì)，小泉內(nèi)閣實(shí)施了“市場化實(shí)驗(yàn)”，即首先能夠市場化的部分盡量市場化，政府退出可以由私人部門生產(chǎn)和經(jīng)營的部門，私人部門無法提供的公共服務(wù)由政府提供。2005年把職業(yè)培訓(xùn)、國民年金保險征收服務(wù)等三大領(lǐng)域八項(xiàng)公共服務(wù)通過競標(biāo)委托給民間經(jīng)營，2006年又把與統(tǒng)計調(diào)研和大學(xué)教育方面相關(guān)的內(nèi)容加入改革內(nèi)容，專門出臺了《關(guān)于導(dǎo)入競爭機(jī)制改革公共服務(wù)的法律》，逐漸形成了嚴(yán)格的程序，成為政府購買公共服務(wù)的制度規(guī)程。日本對能源、通信、運(yùn)輸、醫(yī)療、教育等6000多項(xiàng)服務(wù)，進(jìn)行了規(guī)制改革。日本政府所推行的公用事業(yè)市場化改革并不是完全的，政府保留了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)干預(yù)能力，其公共物品提供機(jī)制的改革路徑是與日本經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及實(shí)際國情相匹配的。生活垃圾處理是政府購買公共服務(wù)的典型例子，日本政府采用的模式為：負(fù)責(zé)垃圾處理的特殊項(xiàng)目公司是企業(yè)通過招標(biāo)成立的，由垃圾處理項(xiàng)目公司與地方政府簽訂合同，設(shè)計、建設(shè)并運(yùn)營垃圾公司，收集并處理當(dāng)?shù)貜U棄物。地方政府根據(jù)合同規(guī)定購買由項(xiàng)目公司處理的廢棄物，根據(jù)垃圾處理量和處理質(zhì)量付費(fèi)。項(xiàng)目公司的收益除了地方政府的垃圾處理付費(fèi)外，還有廢棄物處理發(fā)電等其他產(chǎn)品收益。

新加坡在公共服務(wù)的提供上政府占有絕對的主導(dǎo)地位，但也開始主張公共服務(wù)的社會化和市場化，重視公共服務(wù)的多元化和合作化。新加坡公共服務(wù)模式的特點(diǎn)是與其特殊國情相聯(lián)系的。新加坡國土面積與資源能源有限，是一個以移民為主的國家，其居民中最大的族群是華人，歷史上又長期受到西方強(qiáng)國的殖民統(tǒng)治。因此新加坡的公共服務(wù)提供既有亞洲特色，又深受西方影響，重視政府從管理者向服務(wù)者思想的轉(zhuǎn)變，建立了高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，大力推行電子政務(wù)的應(yīng)用，形成了在政府主導(dǎo)下、政府與市場共生的公共服務(wù)供給機(jī)制，產(chǎn)生了“組屋”等具有鮮明特點(diǎn)的公共服務(wù)供給機(jī)制。

借鑒國際成熟經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建中國新模式

首先，應(yīng)當(dāng)看到，我國是一個發(fā)展中大國，正處于并將長期處于社會主義初級階段，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展很不平衡，在現(xiàn)階段，我國的公共服務(wù)供給的主要矛盾是總體供給不足和結(jié)構(gòu)失衡，與西方發(fā)達(dá)國家實(shí)行公共服務(wù)私營化市場化的物質(zhì)基礎(chǔ)具有很明顯的區(qū)別。

在西方發(fā)達(dá)國家，政府特別是地方政府實(shí)施公共服務(wù)私營化、市場化、外包化等政策或模式，是以公共服務(wù)供給水平已經(jīng)處于較高水平為基礎(chǔ)的，至于基本公共服務(wù)均等化在這些國家早已不是什么問題了。反觀我國的情況，一方面，由于長期以來片面重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視社會發(fā)展，重視工業(yè)忽視服務(wù)業(yè)，導(dǎo)致我國的公共服務(wù)總體供應(yīng)不足，不少中小城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，例如城市污水處理，固體廢物處理設(shè)施明顯不敷需要，至于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，學(xué)前教育服務(wù)更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會需要。另一方面，在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間居民可能獲得的公共服務(wù)水平和質(zhì)量差距還不小，在部分大城市，公共服務(wù)提供能力和質(zhì)量都已達(dá)到相當(dāng)高的水平，而在廣大的農(nóng)村，尤其是中西部地區(qū)的農(nóng)村，公共服務(wù)嚴(yán)重供給不足。所以，在這種大背景下，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化就成為國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要目標(biāo)之一。換句話說，我們目前和今后很長一個時期要努力推廣的政府購買公共服務(wù)的新模式應(yīng)當(dāng)放在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上去考慮。這就要求各級政府，尤其是地方政府要把主要精力和資源放在基本公共服務(wù)的提供上，要有效運(yùn)用財力和人力資源把義務(wù)教育、基本醫(yī)療服務(wù)、社會保障、就業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供做好，使廣大城鄉(xiāng)居民可以獲得大體相同的公共服務(wù)。在積極推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的過程中，切不可忽視政府在基本公共服務(wù)提供上的基本責(zé)任。

同時，由于我國的公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，對于大量的非基本公共服務(wù)，對于可競爭的、具有一定公益屬性的公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，更需要積極大膽地引入市場競爭，鼓勵非公有企業(yè)和市場主體按照合理價格提供這些服務(wù)。應(yīng)當(dāng)說，在我國實(shí)施政府購買公共服務(wù)可能比一些發(fā)達(dá)國家更有用武之地。

其次，要及時總結(jié)各地政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐，特別是一些具有創(chuàng)新價值的實(shí)踐，制定實(shí)用有效的管理規(guī)范和制度，條件成熟時要上升為行政法規(guī)和法律，為政府購買服務(wù)提供堅實(shí)的法律保障。一些發(fā)達(dá)國家實(shí)施公共服務(wù)政府購買的政策往往是立法先行，通過法律對政府服務(wù)的合同外包制定嚴(yán)格的規(guī)范。對于什么樣的機(jī)構(gòu)或者個人可以成為合格供應(yīng)商，如何確定合同外包的項(xiàng)目，如何披露信息，通過什么方式投標(biāo)等都制定出明確的法律規(guī)范，從而使政府服務(wù)外包有序運(yùn)行，有效運(yùn)行。王叢虎對如何通過法律手段規(guī)范我國的政府購買提出了比較系統(tǒng)的觀點(diǎn)，他認(rèn)為為了使政府購買公共服務(wù)規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，需要通過法律手段來規(guī)范政府購買公共服務(wù)的范圍、程序以及政府在其中的責(zé)任等。當(dāng)然，要考慮到我國的國情，許多改革措施很難在出臺之前制定出嚴(yán)格詳細(xì)、可操作性很強(qiáng)的法律法規(guī)或制度，確實(shí)存在著先實(shí)踐后規(guī)范的情況。但對于政府購買公共服務(wù)這一在某些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)具有成熟經(jīng)驗(yàn)的制度或模式來說，先制定一些基本規(guī)范后再全面推廣實(shí)施未必不可行。在這一點(diǎn)上，我們國家可能具有一定的“后發(fā)優(yōu)勢”。

再次，針對我國社會組織在公共服務(wù)提供中的缺位現(xiàn)象，非營利組織等社會力量應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更重要的作用。我國的公共服務(wù)供給與外國的重要差異在于社會組織角色的缺失。盡管我國擁有一定數(shù)量的社會組織，但是相較于我國龐大的人口總量和公共服務(wù)缺口，社會組織仍需要進(jìn)一步發(fā)展和壯大，在公共服務(wù)的提供中發(fā)揮更加重要的作用。我國現(xiàn)有的一些非營利組織在實(shí)際運(yùn)行中也存在一些問題，“郭美美”事件的出現(xiàn)就是對我國非營利組織形象的沖擊，使得公眾對于一些非營利組織的信任感明顯下降。有人認(rèn)為，我國的非營利組織還沒有真正成形就已出現(xiàn)所謂的“志愿失靈”現(xiàn)象。但是總的來說，非盈利組織的發(fā)展空間還很寬廣，我們需要擁有一定數(shù)量和規(guī)模的社會組織，以滿足各個領(lǐng)域內(nèi)社會志愿服務(wù)工作的需求，彌補(bǔ)政府部門和私營部門在公共服務(wù)領(lǐng)域的缺陷和不足，真正實(shí)現(xiàn)我國公共服務(wù)由政府部門、私營部門和社會組織三足鼎力的局面。

最后，政府購買公共服務(wù)應(yīng)始終強(qiáng)調(diào)以民為本，以公共利益為導(dǎo)向，有效滿足居民公共服務(wù)需求。無論一國或一個地區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制采用何種模式，都要從當(dāng)時當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，滿足當(dāng)時當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際需求，解決實(shí)際問題。在公共服務(wù)的提供上，要加強(qiáng)公民參與，切實(shí)反映民意，切實(shí)建立人民滿意的公共服務(wù)供給機(jī)制。

責(zé)編/王坤娜