購買公共服務的技術路徑與價值基礎

要真正把政府購買公共服務的政策落到實處，關鍵有兩點：一是在技術上要進一步對公共服務進行分類，根據不同的類型建立買方與賣方的關系模式，這就要求政府制定政策的精細化；二是要建立完善實現公共服務消費的社會價值基礎。整個民族應逐步培育“十二五規劃”綱要所要求的“奮發進取、理性平和、開放包容”的社會心態。

政府購買公共服務的前提

提升公共服務績效。政府購買社會組織、機構和企業的公共服務主要是為了提高公共服務的績效。“政府績效就是‘政府行政管理活動所取得的業績、成就和實際效果’”。①績效作為一種產出結果和狀態，體現為是否有效，是否令客戶滿意，具體可表述為效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）、直接產出（Outputs）和間接產出（Outcomes）。在這個問題上有三種表述：

一是3E（Economy， Efficiency and Effectiveness），即經濟、效率和效能。經濟，是以最少投入獲得最多收入的方法。效率，是衡量投入產出，包括在保證一定標準的資源投入的同時使有效產出（各項服務）最大化。效能是對產出和影響的衡量。德魯克（Drucher）認為：“經濟和效率描述的是實現目標的方式，效能描述的是行為結果與行動目標之間的吻合關系。”②從經驗來看，效能在三者之間是最難評估的和計量的，特別是它的客觀性和準確性。

二是4E，即有學者在3E之上又加了第四個“E”，即公平（Equity），指的是行為過程和影響的正義性和公平性。在一般意義的公共服務評價中，強調公平是必要的，例如，在有關垃圾處理或污水處理收費中，要考慮弱勢群體的收入及其對他們的扶植和救助政策等。

三是測量直接產出和間接產出。在效率上，可以操作化的指標就是產出（Outputs），在效果上就是間接的產出（Outcomes）或影響。一般說來，直接產出是可以通過客觀指標進行測度，涉及到基本公共服務，包括現有的官方統計指標都是可以用的。間接產出在國際上通常是通過主觀指標來測度的，常見的辦法是通過問卷調查來測量客戶的滿意與不滿意程度。就微觀角度而言，基本公共服務績效是指城市或區域能滿足每一個居住者生活個性化需要的程度，它使城市或特定區域更具功能性，更符合特定群體（比如弱勢群體等）的生理、心理特征（如智障者、殘疾人等）和特定時期（如戰爭、災害）所急需的特殊服務（如應急救助、抗災搶險）等。

提升居民的主觀感受與滿意程度。從直接產出和間接產出出發，可以把公共服務績效界定為：人們享受公共服務的水平和對于這種享受的主觀感受與滿意程度，包括客觀的公共服務水平和主觀的公共服務感受。客觀的公共服務水平是指在一定經濟發展水平下，政府、社會和市場供給的公共服務的數量和質量。主觀的公共服務績效是指人們對于一定經濟發展水平下，政府、社會和市場供給的公共服務的數量和質量的主觀感受和滿意程度。客觀公共服務績效和主觀的基本公共服務績效共同構成科學意義上的公共服務績效，缺一不可。作為經濟社會發展終極目標的人通過直接獲得公共服務來得到最基本的滿足，客觀供給和主觀感受在個體身上最終得到體現，公共服務目標也在此得以實現。

從主觀感受出發，必須深入研究公共服務的具體特點和價值基礎。最近發生的新聞事件，諸如2013年10月25日浙江溫嶺第一人民醫院因病人不滿意治療結果發生殺醫案和10月30日四川成都某校小學生因老師批評跳樓自殺事件等，都表明，公共服務的供給從深層次折射出服務者與被服務者之間的人際關系，不僅僅是服務與被服務的關系，或者購買與被購買的關系。主觀的基本公共服務感受表明，基本公共服務績效是一個集經濟、社會、文化、精神于一身的綜合體。基本公共服務的目標不是單一的，而是多元的，所以，基本公共服務績效評估的手段也不會是單一的。為了實現這一系列績效，才有了政府購買公共服務的舉措。

政府購買公共服務的技術路徑

對居民需求與公共服務進行分類。實現政府購買公共服務，必須將居民的問題和需求細化，由相應的機構人員加以處理。這實際上也是一個進一步厘清政府、市場和社會關系的過程。基本公共服務的供給包括以下三類：一是政府的資金投入和政府直接提供的公共服務，主要是公共財政在社會發展領域的支出和政府在社會領域的服務，特別是基本社會公共服務；二是社會服務，包括社會組織參與和提供的基本公共服務；三是企業供給的基本公共服務。這是基本公共服務供給的主要模式或方式，它們直接影響基本公共服務的質量或績效。基本公共服務是一個國家或地區（廣義概念而非特定的區域）所能提供給居民以及外來人口日常生活所需要的設施、環境、技術、服務等的總和。其中，政府的公共服務構成基本公共服務的基礎，在此基礎上，還包括社會自組織系統內可能提供的服務，如社區組織、志愿組織、慈善組織等，后者正成為影響基本公共服務績效變化越來越重要的因素。

表1：純公共產品、私人產品、準公共產品特征及其供應方式③

考慮到公共財政支出能力以及歷史、政治、文化的不同，其各自的基本公共服務或社會服務的內涵和外延也不一樣。“每個社會都會根據自己的經濟實力、市場和制度環境，以及實際的公共需求，來做出合理的選擇。④”世界上一些國家又在公共服務中劃分出基本公共服務（表1）。不同國家或地區，不同發展階段或時期，基本公共服務的范圍和特點是不一樣的。這一方面不僅取決于能夠滿足社會公共需求意愿、可用于再分配的財政收入的多少，還取決于政府失靈的程度、市場的發育程度、非營利部門的成熟狀況、公共部門交易費用的高低等諸多因素。例如，在南非，基本教育（學前和小學教育）和初級醫療定義為基本社會服務，在加拿大，基本公共服務主要指教育、醫療衛生和社會服務（主要是社會福利），在印度尼西亞，基本公共服務被定義為初等教育和公路設施。國際上也有人把基本公共服務稱為核心公共服務（Core Public Service），如教育、保健、社會安全網等。

政府有責任提供公共服務，但是政府并不能提供所有的公共服務。各國的歷史、文化、政治等背景不一樣，公共服務生產的制度安排差別也很大。在美國公共服務和公共物品的生產和供給主要是由地方政府提供的，而這類公共服務基本上是由社區居民消費，組織這種消費的方式通常有直接生產、簽約外包、特許經營、代用券、混合策略等。考察公共服務供給必須考慮每一類服務特征、供給框架和生產安排。例如，教育服務是實現個體社會化的過程，其服務特征是師生之間面對面的交流。教育服務的供給框架是分散的學校，其生產安排是政府承擔基礎教育或義務教育，等等。

表2：加拿大大不列顛哥倫比亞省人文服務

來源：羅伯特·L·比什：《加拿大大不列顛哥倫比亞省地方政府》，北京大學出版社，2006年。

根據不同性質的公共服務實行不同的供給方式。案例分析一：失智失能老年人要求長期護理保險和長期護理服務。高齡化已造成全國上千萬失能失智自理困難的老年人，一般估計在3700萬人。我國養老保險制度框架初步搭建開，養老保險僅僅解決了老年人年老退休后的生活問題，解決不了他們失能時的護理問題。考慮到失能后的長期護理，國際上通常啟用護理保險，如德國、日本、美國、我國臺灣等。日本人45歲就開始購買護理保險。德國人從一開始工作也購買護理保險，目前正在步步推進，一旦失能馬上就有保障。據研究，美國老年人到65歲后有40%的人面臨進入機構護理或接受長期護理的風險。過去美國人主要靠家庭照護。現在，隨著家庭成員就業、離婚等，家庭照護越來越困難，并讓位于長期護理。美國的長期護理保險來自現金、醫療保險、醫療救助和個人保險，屬于醫療保險項目中的一類，始于年輕時的人生規劃和繳費。最初，德國沒有把養老護理看作一個特殊專業，更沒有視之為一個行業。起初只是隨便建一些房子，從醫院或診所借來一些醫護人員，甚至允許失業的人從事這方面的工作。后來的實踐證明，非養老護理專業人員會帶來數不清的麻煩。老年人護理涉及老年病科、健康教育、長期護理技術、康復護理、臨終關懷護理等，非常復雜。

當前，我們尤其要關注農村人群。城市和農村需求不一樣，城市居民支付能力強，農村居民支付能力弱，條件也不一樣。首先要解決農村80歲以上老人的補貼問題，并在此基礎上啟動養老服務。要關注失能人群，根據國際慣例，失能老人又分為若干等級，并依次采取不同管理方式。要關注高齡人群，要特別關心80歲以上高齡人群、低收入人群以及失去親人的老人。只有跟家庭養老方式相結合，才能提高老年人的生活質量。鼓勵研制開發適合長期護理需要的技術設備，在政策上對此予以扶持。

為健康老人建養老院和需要長期護理的養老院在設施、設備和人力資源的配置上是不一樣的。長期護理會涉及到布局問題，諸如基礎設施的投入與功能定位、設備的配置以及人員的配置與培訓等。長期護理需要一整套服務體系，沒有體系就談不上長期護理。需要提高長期護理人員的待遇，目前，長期護理人員壓力大，工作強度高，工作價值的社會認可度低，職業吸引力不強，造成人才短缺和人才流失嚴重。目前敬老院基礎設施經常更新、擴建，但護理人員缺乏培訓，對養老院里的人怎么照顧，考慮很少。有的養老院甚至出現老人非正常死亡，這說明養老院護理和服務還有很大的提升空間。護理人員短缺是不爭的事實，必須建立一支專業化、技術化的隊伍來服務老年人群。護士和護理不是一個專業，應按照護理的要求培養一支專業護理隊伍，政府應當在這個領域加大投入力度，這是建設養老服務體系中最為關鍵的。當代中國老齡人口護理面臨的一個難題就是獨生子女和空巢家庭的日益增多，老年人獨居和缺少情感交流導致的心理問題，這是老齡服務業必須考慮的問題。當然，各地在實踐中逐步探索出“以家庭養老為主，社區養老為輔，機構養老支撐”的養老服務模式來應對這個挑戰，值得進一步探索。

案例分析二：出租車服務要求特許經營。與基本公共服務不同，準公共服務或準公共物品介于純公共服務和私人物品之間，介于政府公共服務和市場服務之間，是一個混合領域。它既以商業交易為中心，同時又必須兼顧經濟和社會因素，其界限、性質、模式等直接影響政府職能的發揮，也影響市場體制的建設和完善。準公共服務在我國是一個龐大領域，涉及公共交通、高等教育、醫療衛生、水電道路等。這些領域目前也是我國改革和發展面臨挑戰最多、最為艱難的領域。

出租車行業的特點要求各級政府選擇更為有效的公共服務制度安排。制度安排的效用遞減和行政體制自身的弱勢，使得如果政府親自安排出租車服務供給，會使這個行業無法經濟、有效地提供服務，而且會產生財政赤字負擔過重，也不能迅速回應公眾多元化需求。國際上出租車改革歷史悠久，但問題依然很多。其原因是這個行業非常復雜，涉及公共利益和私人利益、政府責任和個人權利、經濟效益和社會效益等。在這個意義上，可以將其稱為非常復雜的混合公共物品。與大公共交通工具相比，它屬于混合公共物品的更下游的部分，包含了更多的私人服務性質。在英國，出租車是20%的低收入者、無車者和殘疾人群體外出的交通工具之一。在南非的約翰內斯堡大都市法規中，出租車與小型公共汽車、公共汽車一道被納入大都市公路交通法規統一管理中。在南澳大利亞，出租車是有效率、成本-效果相當的公共交通的組成部分，也是當地重要的旅游交通工具。在加拿大，出租車是公共交通的組成部分。美國紐約市把出租車視為城市交通的組成部分。總之，各國國情不一樣，但大都將其視為公共交通的重要組成部分或補充。

在經濟社會發展的不同階段，出租汽車的服務對象會發生變化。在城市交通體系不完備初期，由于社會、經濟發展水平不高，出租汽車服務的主要對象是城市高端消費人群；隨著社會、經濟發展水平的提高以及城市綜合交通體系的完善，出租汽車在提供個性化出行的同時，服務的主要對象也會擴展。高端消費人群會更多地購買私家車，出租汽車服務逐漸面向日益增多的白領階層。

出租車的公共特性首先表現在經營權的公共性，政府通過非市場化的特許經營方式把經營權無償讓渡給經營者；政府無償讓渡的目的是為了保證城市居民的公共利益：出行便利和城市交通的良好秩序。同時，出租車行業又具有私人部門特征，首先，其中的行動主體，乘客、司機和出租車公司都各具有自己獨立的意志，以自身的利益最大化為目標，但由于交易過程中自主權的占有、使用、收益和處分都有一定的限制，又不具備完全的私人性；一般說來，出租車價格是法定的，乘客和司機之間沒有討價還價、相互協商、相互協調，進而達成交易的可能，行動主體的平等性也是不完整的；在出租車領域，公司之間、司機之間只能在質量上開展競爭，無法在價格上競爭。出租汽車行業的外部性非常明顯：城市道路資源有限、乘客需要安全、汽車尾氣排放影響環境等問題。不同的交通方式對碳排放影響是不一樣的。出租車市場是一個準市場機制，因為出租車在大部分國家是實行總量控制的，消費價格也受到嚴格管制。在這個領域并不存在完全的市場機制，換句話說，以市場的自愿交易和自發秩序為核心的市場機制在出租車管理領域會出現失靈，政府干預的目的就是為了彌補市場的失靈。在一些國家，出租車還在外表上被嚴格規定。一般說來，地方的服務市場是不完善、缺乏競爭的。地方準市場的成功取決于中央政府的政策和對市場的管制。

基于上述特點，政府把出租車經營壟斷性特權給予企業或個人，讓它們在一定范圍和一定條件下為城市居民提供服務。這些條件包括總量控制、質量控制、價格控制、強制標準、經濟合同法和勞動合同法的實施等來保護行業健康發展。也正是在這個意義上，出租車行業本身具有公共特質，出租車的數量和多寡關系到城市交通是否暢通、市容市貌是否雅觀、居民出行是否便利和安全、外來旅游乘客是否便利、各個社會階層是否滿意、出租車司機收入是否得到保障等。

政府購買公共服務的價值基礎

在理想狀態下，要實現政府購買公共服務，必須建立買方、賣方和消費方各自的價值理念，即買方的公共價值、賣方的職業主義價值和消費方的社會公德。現實中，我們有諸多政策，縱然制定得很好，但是由于缺乏相應的配套措施和社會環境而無法實施。美國社會學家羅伯特·派克（Robert Park）認為，任何制度形成時都帶著價值色彩。這個帶有價值色彩的東西在維系著制度的運行，不管人們是否認識到這點。⑤

政府：培育買方的公共價值。從政府建立基本公共服務項目來說，它涉及三種責任：政治責任、財政責任和管理責任。就其政治責任來說，主要是實現社會公平與公正，這就要看居民享受基本公共服務的水平和普遍性（既要看基本公共服務供給，也要看居民對基本公共服務的滿意程度，還要看基本公共服務對居民長期發展的影響）—基本公共服務均等化的水平；就其財政責任來說，作為政府的公共財政支出，政府對其必然會有產出效率要求，這一目標很大程度上可以通過投入產出實現，提高政府在基本公共服務領域的投資效率，會縮小政府財政支出的缺口，減輕政府的財政負擔，換句話說，就是為公眾提供更多的基本公共服務；就其管理責任來說，這主要是指供給方式和服務質量。如果政府缺乏政治責任，就很難形成針對居民需求的政策，如果政府缺乏財政責任，即便是有政治責任，也難以實現其政治目標。而管理責任的缺乏會直接影響服務效果。政府的政治責任、財政責任和管理責任都是基本公共價值的重要內容。

就政府來說，最為典型的公共領域是福利領域，也最能體現其公共價值。“OECD國家把社會性支出界定為：由公共部門或私人部門向家庭或個人提供的福利或財政支持，使他們在自己福利因環境變化受到影響時得到支持。這些社會福利包括現金福利（養老金、生育期間的收入補貼，等等）、社會服務（兒童、老人、殘疾人關照）以及擁有社會目的稅收減免（對有孩子家庭的稅收支出、私人醫療計劃的稅收優惠）。確定社會支出有兩個標準：或是支出目的的社會性（OECD國家社會支出數據庫把社會目的分為老齡、求生者、能力缺乏者、保健、家庭、積極的勞動市場政策、住宅、和其他社會領域），或是福利供給是必須個人之間的相互貢獻或者是義務參與。”⑥這兩個標準也可以用來判斷公共領域的邊界。福利是納稅人通過政府實現自己慈善目標的一種方式。換句話說，政府福利、慈善和志愿服務及其衍生出來的服務體系和活動是公共領域的核心。

政府的管理責任則是通過公務員的具體行動實現的。如何培養公務員的公共價值？讓我們先看看國外的涉及公共部門的人事制度。通常，國際上把創造地方政府的就業環境放在一個非常突出的位置。根據《世界地方政府自治宣言》第五條“地方政府雇員的雇傭和培訓機會，應當確保地方政府的職位是具有吸引力前景的職業。中央政府或上級政府應鼓勵和促進地方政府實行功績制。《歐洲地方自治憲章》第六條要求，‘地方政府雇員的任職資格條件，應確保根據品行和能力錄用到高素質的人員；為實現這一目的，應提供充分的培訓機會、報酬和職業前景’”⑦。這就是說，要把提高地方公務人員的素質放在首位，為此要充分考慮他們的培訓、報酬和職業前景，使他們有信心、有責任心來從事這項工作。

這些年來，對于公共價值影響最大的正是黨中央目前在貫徹群眾路線教育過程中大力反對的“四風”，即形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風。政府官員中盛行的“四風”大大影響了政府官員為人民服務的質量，與人民群眾之間的距離越來越遠，這要求中國在反“四風”中重塑公共價值。

供給方：培育職業操守。溫嶺殺醫案發生后，有人將原因歸于醫生和醫院追求私利和利潤，無視病人的痛苦，缺乏職業操守，等等。職業主義價值觀指人們在從事職業活動時必須堅守最低道德底線，遵循基本職業操守。職業操守是指從業人員在其所從事的職業活動中的行為規范和應當擔當的社會道德。良好的職業操守至少包括：誠信、遵紀、守法、誠實、文明、禮貌、公道。遵守職業操守和完善制度是統一的，就醫生來說，僅僅靠遵守職業事業操守是不能完全約束其行為的，還必須有相應的待遇保障。醫藥衛生改革堅持公益方向沒有問題，問題是政府應當在實行基本藥物制度和遏制以藥養醫之后，相應的財政制度應當建立起來，這恰恰是造成當前問題的原因之一。

企業在創造利潤、對股東利益負責的同時，還要承擔對員工、對消費者、對社區和環境的社會責任，包括遵守商業道德、生產安全、職業健康、保護勞動者的合法權益、保護環境、支持慈善事業、捐助社會公益、保護弱勢群體等等。這實際上需要啟動利他主義精神，因為我們知道，“個人利益并非驅動我們行為的唯一因素。還有另外一種隱匿但同樣強大的東西。當私欲的‘發動機’燃料耗盡，占有更多不再是行為的目的，這種東西就會出現。這就是我們另外的一個‘發動機’—為他人服務。與自私自利一樣，為他人服務的精神也是人類天性的一部分”⑧。人類不僅追求索取，也謀求對他人的付出，利他主義造就了人類的社會生活。利己與利他始終是人類社會發展的內在源泉，只是在不同時期、不同的歷史條件下，它們在人類行為中體現的程度不一樣。過去幾百年，受利己主義驅動，市場經濟突飛猛進發展起來，資源在私人領域密集配置，相反，利他主義支持的社會領域資源匱乏，發展緩慢。無論對醫生還是對企業家，單獨強調利己主義或利他主義都是不夠的，必須把二者結合起來。新的歷史時期對企業家提出的要求是富且仁，為富好禮，這一點恰恰是當代中國社會缺乏的，好禮就是要敢于擔當、承擔，要謙和、平民化。

消費方：培育社會公德。消費者要講公德。公德是指在一定的社會生活中，為了維護正常的社會生活秩序，全體社會成員應當對社會和他人負責的一些最基本、最起碼的公共生活準則。人是社會的存在物，人要在社會中生活，就必須遵循社會組織為維持一定的社會秩序而建立的各種社會規范，其中社會責任感是最普遍的、最廣泛的、滲透性最強的社會規范。作為個體的人之所以遵守社會規范，進行道德選擇，是出于自身和社會生存與發展的需要。一個人能否得到社會和他人的認同和贊許，是人的一切利益中最基本的利益。而得到認同和贊許的關鍵則在于一個人是否有美德和具有社會責任感，品德高尚的人會得到社會和他人的贊譽。醫患矛盾加劇呼喚“醫患信任”，而不是目前一些地方和醫院實行的醫生習武和增加保安人員。不要讓偶然事件加劇社會秩序混亂，導致非常態化舉措常態化，那不是社會建設的方向和目標。社會建設的目標是公平公正和正常秩序。社會建設的目標就是要建設人民健康的社會生活，人們之間的交往和溝通以及在此基礎上的尊重和友愛。社會的正常秩序則是建立在社會公德基礎上的溝通、認同以及各種社會關系。良好的溝通仰賴于語言表達、內容傳遞、話語體系、心理坦蕩和態度平和。這其中每一個環節都包含了修養和素質。

總之，中國整個文化和道德需要有一個新的升華，以適應新時期發展改革的需要。政府官員必須培育公共精神，企業家必須培育具有中國文化淵源的儒商意識，公民必須培育社會公德，三者缺一不可，缺少任何一個方面，都會導致文化失衡或失調。文化失調的直接結果就是社會問題的產生，正如社會人類學家費孝通在20世紀30年代所說的：“文化本是人的生活的方法。所以文化失調就在社會中各個人的生活上引起了相似的裂痕，反映于各個人心理上的就是類似煩惱和不安。這種內心的不安逼著大家要求解脫，于是就有所謂社會問題。茍有一二人提出了解脫煩惱的方案，為一般人所接受，于是就發生社會運動。由社會上眾人的共同努力，把擬定的方案實現了，在個人方面言，是煩惱和不安的解脫，在社會方面言，是社會問題的解決，在文化方面，是文化的重行調適。這整個的歷程，從新文化的引入至文化之重行調適，就是社會變遷。”⑨

結語

真正把政府購買公共服務的政策落到實處的基本途徑：一是在技術上要進一步對公共服務進行分類，根據不同的類型建立買方與賣方的關系模式，這就要求政府制定政策的精細化。在經濟社會發展進入轉型升級時期，政策的制定和實施恐怕也面臨著轉型升級，人民群眾日益增長的對于公共服務的需求要求相關政策制定必須精細化、具體化和可操作化，這實際上給各級政府、社會組織和企業提出了新的要求。二是要建立完善實現公共服務消費的社會價值基礎。整個民族要逐步培育“十二五規劃”綱要所要求的“奮發進取、理性平和、開放包容”的社會心態。

【注釋】

①王逸：《困境與變革：政府績效評估發展論綱》，湖南人民出版社，2007年，第7頁。

②Drucher， P， Management： Tasks， Responsibilites and Proctice， New York： Harper & Row.

③王雍君等：《地方政府投融資研究》，北京：經濟科學出版社，2009年。

④劉小玄，趙濃：“論公共部門合理邊界的決定”，《經濟研究》，2007年第3期。

⑤《費孝通文集》（第1卷），北京：群言出版社，1999年，第254頁。

⑥溫家寶：“關于社會主義初級階段的歷史任務和我國對外政策的幾個問題”，新華社，2007年2月26日。

⑦任進：《比較地方政府與制度》，北京大學出版社，2008年，第323頁。

⑧新華通訊社：“智報載文談“慈善資本主義”趨勢及對解決社會問題的貢獻”，《參考資料》，2010年1月11日

⑨費孝通：“中國文化內部變異的研究舉例”，《社會問題》，1933年第9期。

責編/王坤娜