政府購買公共服務的內在動因及基本原則

政府購買公共服務是當下中國社會經濟的客觀要求，是應對國際國內危機的必然選擇，是政府職能轉換與建設廉價政府的必然要求。鑒于我國的現狀，當前推行政府購買公共服務應當遵循：適度原則、質量效率原則以及公開透明原則。

隨著經濟社會的不斷發展，中國全面小康社會的建立，在全球金融危機持續蔓延的狀況下，推廣政府購買公共服務越來越具有現實必要性。本文試圖就我國當前推進政府購買公共服務的內在原因進行分析，并對我國社會主義初級階段政府購買公共服務提出一些需要遵循的原則，希望對實踐提供一定參考。

購買公共服務是當下中國社會經濟發展客觀要求

隨著經濟社會的發展，人民的生活水平得到很大改善，人們的需求總量、需求的層次性、品種的多樣性和需求主體的多元化傾向越來越明顯。除了通過市場滿足個人物質和文化生活的需求外，人們對公共安全、公共衛生醫療、公共文化休閑等社會公共服務的需求開始凸顯，并日益呈現出差異化和復雜化等特征。社會越發達，越進步，對公共服務需求的數量、種類和質量要求會越來越高。馬斯洛的需求層次理論就充分反映了這個現狀。它告訴我們，人們的需求總是在不斷提升的，人們不僅需要滿足物質等基本生理需求，而且更需要滿足安全、尊重、社會交往和自我實現的需求，而這些需求的滿足，需要政府提供必要的文化教育和公共服務。如何提供公共服務就提上了議事日程。

改革開放30多年來，中國取得了舉世矚目的成就：社會主義市場經濟體制逐步建立和完善，社會生產力得到極大的釋放和發展，經濟發展水平不斷提高，綜合國力日益增強，人民生活水平顯著提高，社會各個領域呈現全面進步的良好態勢，基本上實現了小康。與此同時，人們對公共服務的需求也開始不斷上漲，并呈現出個性化與多元化特征和趨勢?？梢灶A見，隨著中國全面建設小康社會目標的逐漸實現，人們對公共服務的需求層次會越來越高，從而對政府的公共服務供給能力提出了更加嚴峻的挑戰。我國目前仍然處于社會主義初級階段，人民日益增長的物質文化生活需要同落后的社會生產之間的矛盾仍然是我國最基本的矛盾，這表現在公共服務領域，就是人們日益增長的對公共服務需求同政府公共服務供給之間的矛盾日益突出，政府的社會福利責任不斷顯現，有關公共服務的新問題、新情況層出不窮，陷入“政府失靈”的窘境，政府面臨巨大的社會輿論壓力。這一方面是由于政府已習慣于以計劃經濟時代的壟斷地位提供公共服務。這既阻塞了其他社會主體通過市場等各種途徑提供必要的公共服務，使得政府提供的公共服務總量不足，同時，由于政府凌駕于市場之上，包攬公共服務的生產和提供，缺乏競爭使得政府的公共服務供給能力低下，效率不高，所提供的服務項目種類、數量和質量與社會大眾需要之間的不平衡加劇。另一方面，政府對于社會公共服務的市場供給的認識不足，加之政府的財力有限，政府在社會公共服務的財政投入還不充分，致使公共服務出現不均等現象，加劇了本來就比較突出的地域之間、城鄉之間和居民收入差距。如何發揮有限的財政能力，有效提高資源利用效率，應對公共服務需求壓力，就成為社會主義國家面臨和亟需解決的重大課題和任務。

政府購買公共服務，是我國政府適應生產力發展要求的重大創舉，也是社會主義制度自我完善和發展的內在要求。作為當前中國各地創新社會管理的重要方式之一，正是社會發展的需要和結果。由政府出資購買，第三方提供多元化的公共服務，不僅充分發揮市場作為資源配置的基礎性作用，也極大地緩解了人民日益增長的物質文化需求同落后的生產力之間的矛盾，不同程度地滿足人民生產生活需求，也大大降低服務成本。同時，政府購買公共服務，創造了政府管理與社會自治相結合、政府主導與社會參與相結合的社會管理和公共服務體制，最大限度地提高服務效率和質量，調動了各方面積極性，激發了社會活力。事實證明，近年來，我國不少地方都在積極探索政府向社會購買公共服務的實踐，取得了良好效果，凸顯了社會主義制度的優越性，有助于社會主義生產力的解放和發展，有利于人民生活水平的改善。

購買公共服務是應對國際國內危機的必然選擇

自2008年美國次貸危機爆發以來，金融危機波及全球，世界經濟復蘇艱難曲折，不穩定不確定因素增多，下行風險依然存在。由于經濟全球化的不斷深入，我國經濟也面臨著嚴峻的考驗，如外需不足、貿易摩擦增多、輸入性通脹壓力增大、財政收入下降、地方債務增加和財政出現赤字等。從國內看，隨著改革開放的深入，深層次矛盾開始暴露出來，發展中不平衡、不協調、不可持續問題表現突出，地域發展差距、城鄉發展差距和居民收入差距依然存在且有擴大趨勢，關系群眾切身利益的民生問題明顯增多。因此，擴大內需成為保持中國經濟持續穩定增長，提升產業結構，優化經濟結構，提高經濟效益的根本舉措。理論上講，政府的服務采購與居民投資相似，是一種高效能支出，可以帶動其他需求成倍地增長。政府采購使公共服務實現銷售與商品化，使企業、個人收入有所增加，最終轉化為新增投資、積累、消費，引發一系列的再支出，形成一個不斷累加的結果，使總產出倍增，推動經濟運行，擴大國民收入。與購買物品不同，購買物品往往是單次行為，而政府購買服務往往有持續性，可以持久拉動相關產業，衍生出各種需求，刺激優化要素組合，提升相關行業的質素。同時，通過購買公共服務，可以滿足人們的社會需求，提高社會的公正平等，從而避免危機帶來的社會矛盾和社會問題，有利于和諧社會的構建。

其實，從起源上看，政府購買公共服務是政府為了克服西方的“社會福利病”弊端而進行公共服務模式改革的結果，也是當前發達國家提供公共服務而使用的主流模式。為了緩解社會高福利帶來的財政入不敷出、公共服務負擔沉重的狀況，德國政府采取了壓縮公共服務支出規模、推進公共服務提供方式的社會化和市場化和加強對公共服務的監督等三項舉措。德國主要關注點是使公共服務機構“去行政化”并走向市場公司化運營，在此基礎上推出了PPP模式。PPP模式是政府為了完成公共設施建設，與私人機構簽訂合同達成權責明確的伙伴關系的合作方式。通過在項目的建設期和運營期廣泛采取民營化方式，向公用事業引入民間資本。這既使德國獲得豐富的資金來源，也降低了項目建設和運營等環節的成本。

20世紀80年代，美國里根政府不堪忍受巨大的財政負擔，采用“第三方治理”，即政府向社會組織購買大量的公共服務，包括教育、文化、醫療，尤其是針對老人殘疾人等特殊群體的服務，并通過制定戰略性規劃、選擇合作伙伴、加強組織間溝通交流、項目評估四個關鍵環節來保證政府購買公共服務的質量和效率。紐約市政府專門成立由市長負責的“市長合同服務辦公室”機構，負責相關工作。

隨著國際金融危機的不斷加深，政府購買公共服務又成為資本主義擺脫危機的重要舉措。1997年亞洲金融危機引起了日本經濟急速下滑，政府機構改革效果不顯著。日本決定從英國導入PFI模式（私人融資活動），向社會力量開放公共服務市場，以降低政府財政支出，促進經濟發展。有數據顯示，2013年，日本中央和地方政府利用PFI模式的項目增至418個項目。從領域劃分，文化教育設施整備利用PFI方式是最多的，其次為垃圾處理及上下水項目。418個項目中，已完成招標的為395個，總規模為4.12萬億日元。事實證明，同傳統模式相比，采用PFI方式的競爭機制，可以節省政府公共服務財政支出25%左右，減輕了政府應對公共服務需求的壓力。2012年一年，紐約市政府就通過了4.6萬單合同，采購的供應、服務和建設項目達105億美元。政府通過向社會力量購買服務的方式，不僅使政府和社會組織能發揮所長，給社會提供高度專業化的服務，也為政府節省了大筆的財政開支。

為了擺脫金融危機，英國卡梅倫政府于2010年5月更加重視發揮非營利組織在社會公共服務中的作用，提出并啟動了“大社會”計劃，把越來越多的公共服務功能下放到民間，涵蓋教育、醫療、交通、安全、信息技術和環境保護等多個方面。據統計，英國政府每年用于采購公共服務的資金高達2360億英鎊，其中約11%的公共服務合同由社會企業與慈善組織執行。這使得政府在獲得具有高成本收益服務的同時，又支持了社會組織的發展。通過計算表明，英國政府每年實際獲得了三倍于整體支出價格的公共服務。英國政府拿出10億英鎊培育社會組織和社會型企業，承擔政府裁減機構后存在的公共服務空缺，公共服務的提供渠道得到拓寬。同時政府通過授權和分解責任，對人員實行聘任制或合同制，用市場的辦法來解決行政問題，政府相應承擔的職能減少，管理成本大大降低，服務效率明顯提升，政府職能完成轉型。

購買公共服務是政府職能轉換的必然要求

轉變政府職能是行政體制改革乃至政治體制改革的重要部分。從1988年起，為適應市場經濟發展需要，我國就開始提出改革行政體制，轉換政府職能的任務。以后歷次黨代會進一步就體制改革，轉變政府職能作了更加深入的探索和論述。如黨的十三大提出轉變政府職能的目標和任務；黨的十四大提出轉變政府職能以適應市場經濟發展需要。黨的十五大提出轉變政府職能，建立高效管理體系；十六大提出繼續轉變政府職能；十七大提出加快轉變政府職能，建設服務型社會；十八大指出深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設服務型政府。在新公共管理理論基礎上形成的政府購買公共服務新模式，主張政府借力推進社會發展，打破了政府萬能的格局，激發了市場和社會力量潛能，逐漸成為政府履行公共服務管理職能的重要途徑。政府購公共服務，不僅是社會發展的要求，也是政府職能轉換的必然選擇。

首先是政府從全能型政府到有限型政府轉變的必然要求。由于歷史和現實原因，我國政府一直以“全能型”自居并主導經濟和社會生活的治理。在計劃經濟體制下，由于城鄉二元體制和所有制成分過度單一現象存在，政府通過政治管理和經濟計劃即可實現對社會的管理。但是，隨著社會主義市場經濟的發展，社會資源流動性增強，政府依靠簡單的計劃管理辦法已無法做到有效管理，這就要求政府弱化政治職能，增強公共服務管理職能，理順政府與市場和企業的關系，向有限型政府方向轉換。政府購買公共服務模式的出現，適時填補了政府由“大包大攬”到“有所為，有所不為”轉變的空白區域。通過引入市場和社會力量共同進行公共服務治理，剝離一些非必要的功能交給社會組織，既有利于政府專注于主體業務，避免行政透支，又能為市場和產業結構的調整創造條件。

其次是政府從政治主導型到社會服務型轉變的必然要求。改革開放前，由于經濟發展水平不高，經濟活動較少，政治生活占據主導地位，導致政府以官本位的角度，從有利于自身管理為出發點尋求國家和社會的管理方式，較少顧及民眾的感受和訴求。但是，隨著社會經濟的發展，社會需求的多元化趨勢越來越明顯，之前的管理模式已無法適應社會不同群體的差異化需求，出現了公共服務投入不足，覆蓋面不廣和無法有效解決關系國計民生的突出問題。這就要求政府轉換職能，由以對社會事務公共管理為主的政治主導型朝以向社會提供全社會共享的社會服務為主要內容的社會服務型政府轉變。政府把部分非關鍵職能因自身管理能力的局限性所造成的困境交給市場解決，不僅能緩解政府工作壓力，也能以最低的成本、最高的效益利用社會資源來滿足管理和服務社會的需要?？梢姡徺I公共服務是十八大提出的建設服務型政府的內在要求。

最后是政府從大政府小社會到小政府大社會轉變的必然要求。在我國，實現政治職能轉換的關鍵是正確處理好四種關系，其中一個就是要處理好政府與社會的關系。政社關系有政府和社會組織間的相互獨立和相互合作兩個方面，科學合理的政社關系應是兩者的相互獨立和相互合作兩者兼具。但是，近些年來，受計劃經濟體制和政府考核機制的影響，政府只注重對社會組織的管制而忽視了合作方面，過度強調依附關系而忽視獨立性。這就出現：地方政府在履行政府職能時有“越俎代庖”的越位嫌疑，出現了該管的管，不該管的也要插手管的多頭領導亂象，以至不該管的沒管好，而該管好的卻因精力分散導致效率低下沒管好。對此，迫切要求政府正視并正確處理政府和社會組織的關系，推進政社分離。政府購買模式符合建設“小政府大社會”的理念，堅持政府負責、社會協同、公眾參與三者相聯動的公共服務管理體制，真正做到市場能辦的，交給了市場；社會可以做好的，交給了社會；政府管住、管好它應該管的事。彌補了政府在某些領域的能力不足并增加了公民的政治參與，因而產生了積極的政治影響。

政府購買公共服務是建設廉價政府的必然要求

改革開放之前，我國經濟和社會發展比較緩慢，社會關系比較簡單，政府機構壟斷式提供公共服務，充當“全能型”角色，在當時國際國內環境條件下，是必要的也是必需的。但是，隨著改革開放的深入發展，市場主體多元化利益訴求增多，傳統的政府壟斷式提供公共服務的弊端日益顯現，其主要表現如下：第一，服務效率低，質量不高。在以往政府大包大攬社會服務的模式下，政府既是購買者又是生產者還是提供者。在這種情況下，政府自身缺乏有效的內生動力和外部監督，對外部環境變化反映遲鈍，久而久之，就導致服務效率低下，服務品種少且質量不高的問題，同時，還會帶來整個社會的發展速度較低的后果。第二，缺乏競爭機制，服務成本較高。由于政治經濟原因，加上我國社會主義市場經濟體制發展水平還不高，缺乏強有力的競爭對手，我國政府一直充當大政府的強勢角色，一體獨大。傳統模式雖然直線統一管理比較簡單，但由于缺乏競爭，容易產生懶政，機構臃腫，人員龐雜，進而導致服務成本較高的問題。

一般認為，在應對不斷增長的公共服務壓力時，我國政府有如下兩種方式可以選擇：一是增強政府機構的自身建設，提高提供服務能力；二是利用外部資源，尋求第三方合作，“借力打力”。從以上分析可知，第一種方式已面臨重重困難，并且在短期內很難取得成效。因此，政府選擇向第三方合作購買公共服務成為提高政府工作效率，建設廉價政府的不二選擇。

改革開放30年以來，隨著中國現代化進程的推進和改革開放的深入，社會轉型加速，文化價值日益多樣化，越來越多的社會組織在中國涌現。我國社會組織無論從規模上還是數量上，發展都比較迅速。據不完全統計，截至2011年底，全國登記在冊的社會組織共有45.7萬個，其中社會團體是25.3萬個，民辦非企業單位是25.2萬個，基金會有2510個。截至2010年底，全國社會組織實現固定資產總值已達1089億，收入達1247億，增長值531億元，兼職工作人員共計500萬人左右。這些社會組織不同于政府機構，但能承擔以往政府承擔的許多職能，由于其巨大的靈活性，日益擴展到科教文衛等領域，在緩解社會矛盾、解決社會問題方面發揮越來越重要的作用。

作為政府提供公共服務的新模式，政府購買既不同于傳統提供模式，也不屬于私有化性質，而是介于這兩個極端的一種理性選擇。政府和社會組織的有選擇性結合，共同承擔社會責任，不僅降低社會服務成本，減輕財政負擔，提高服務質量，也是簡政放權的新途徑。同時，政府工作效率高是衡量廉價政府的重要指標。社會服務質量的提高，對政府機構的改進將起到示范效應。社會組織具有自身技術和資源上的先天優勢，可以靈活地滿足公眾多樣化和個性化的社會服務需求。在傳統壟斷式提供公共服務領域引入競爭機制使公共資源得到優化配置，促使政府機構樹立成本觀念，增強節約意識，改進工作方法，提高政府工作效率，克服政府機構臃腫弊病，從而有助于廉價政府的建設。

當前推行政府購買公共服務應遵循的原則

一是適度原則。在我國政府職能沒有理順，公共服務需求壓力增大的背景下，政府購買公共服務模式的確解決了一些問題，得到大家的認同。但我們也應該清醒地認識到，該模式的實質是把部分政府職能推向市場，引入競爭機制，充分利用市場作為資源配置的基礎性作用，但實踐證明，完全依賴市場提供公共服務，既不可行，也存在“市場失靈”的困境。因此，應辯證地對待政府購買公共服務，堅持適度原則。

適度原則首先表現在公共服務領域的適用范圍。政府購買的服務不是越多越好，項目多多益善，相反，政府購買服務也是有條件的。對那些一不能推向市場，二社會組織也無能力解決的公共服務，如軍事保衛職能、外交職能、治安職能及民主政治建設職能等事關國家核心的業務，就不能用購買的方式解決。其次表現在政府主體責任方面。誠然，政府購買公共服務導致政府的責任有所改變，但是，政府作為公共服務提供者責任主體地位并沒有改變，政府機構還是公共服務的第一責任人，依然對滿足公共服務需求負有不可推卸的責任。政府購買公共服務只是將公共服務的提供方式社會化，并沒有將政府應該承擔的提供適當公共服務的責任同步轉移。因此政府部門要準確設定自己的位置，明確職能職責，加強對第三方的監管，確保政府購買公共服務工作保質保量向前推進。最后從實際出發，因地制宜。政府購買公共服務模式不僅是一種新的管理方式，也是提升政府工作效率的一種重要途徑。由于經濟、政治和社會發展水平的差異性和特殊性，不是任何地方任何時候都適合將公共服務投向社會由第三方提供，不能盲目跟風。應結合當地實際，因地制宜，否則就可能適得其反，給地方社會經濟發展造成破壞。

二是質量效率原則。政府購買公共服務目的是為了提供更優質的公共服務，因此，服務質量和效率高低直接影響人民群眾的滿意度。而要做到這點，首先要建立和完善相關法律和法規。目前，我國的相關法律法規不健全，且相關配套制度與社會實踐出現很多不協調，完善立法和建立有效的法律保障是當務之急。其次，制定科學規范的合同管理制度，明確政府、提供社會服務的第三方和服務受益者的人民群眾三個主體的權利和義務，制定服務項目的標準和規范，提升責任意識，規范三方的行為，提高履行職責效率。再次，導入競爭機制，積極培育社會組織。一定數量、規模和較強專業的社會組織是政府有效購買服務的前提。政府應積極培育、支持、引導社會組織的發展，為其成長營造良好的外部環境和提供政策支持。同時，引入競爭機制，使公共服務提供者多元化，提高資源配置效率，減輕政府面臨的財政壓力，為大眾提供較高質量的差異化社會服務。最后，建立嚴格的監督和評估制度。采用政府監督、第三方監督、社會監督和專家監督相結合的監督方式，從項目設計、研究、實施和效果反饋全程評估，進行績效考核，擴大監督范圍，加大監督力度，提高社會服務質量，降低社會服務成本。

三是公開透明原則。在政府購買公共服務時，政府與社會組織的身份不同，地位也不一樣，這種“委托—代理”關系存在信息不對稱，容易產生暗箱操作、滋生腐敗、弄虛作假等問題，不利于公平競爭。因此，堅持公開透明原則、加強社會監督，對政府購買公共服務模式的健康發展至關重要。這就需要建立招標制度，信息披露和公開制度，遴選出質優價廉服務的合作者。在招標和公共服務提供的過程中，政府和社會組織都有責任和義務在整個過程中公開自身的相關真實信息，嚴格遵守程序和規范，增強社會公信力，保證程序公平和結果公平。另外，加強社會監督，實行政府購買透明化、陽光化。政府鼓勵社會對政府和社會組織進行監督，并為社會和民眾的有效監督搭建制度平臺，創造良好的輿論氛圍，使政府購買模式處在透明化、陽光化的環境下運作，杜絕腐敗行為的發生。

總之，政府購買公共服務作為我國社會服務改革的嘗試，雖處于探索階段但前景較大。只有對其深刻認識和把握，從中國實際出發，合理規劃，規范操作，才能應用得當，充分發揮其最大效用。

責編/邊文鋒