國(guó)家治理現(xiàn)代化的新意

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》盡管在經(jīng)濟(jì)方面著墨很多，但改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，用的是專門的政治術(shù)語。這里的“治理體系”是個(gè)大的概念，或者說是一種“廣義的政治體系”，包含了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域的制度、體制與機(jī)制。而其中的關(guān)鍵是黨和國(guó)家兩個(gè)體系內(nèi)部的治理，其他層面的治理是從這兩種治理中派生出來的。

那么這兩種治理的目標(biāo)是什么呢？在“富強(qiáng)民主文明和諧”幾大現(xiàn)代化目標(biāo)中，“民主”是比較對(duì)應(yīng)于這兩種治理的目標(biāo)，過去的權(quán)威性文件也因此提出了“以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主”的政治發(fā)展思路。這次“決定”中沒有出現(xiàn)這樣的提法，在講國(guó)家治理時(shí)，首要概念是“民主”，在講政黨治理時(shí)，首要概念是“領(lǐng)導(dǎo)”，二者的關(guān)系需要結(jié)合中國(guó)現(xiàn)代化的性質(zhì)與國(guó)情來理解。

中國(guó)現(xiàn)代化不同于西方現(xiàn)代化的關(guān)鍵特征是：西方走的是一條“社會(huì)造國(guó)家，國(guó)家造政黨”的道路，中國(guó)走的是一條“政黨造國(guó)家，國(guó)家造社會(huì)”的道路。中國(guó)共產(chǎn)黨首先建立起一個(gè)現(xiàn)代的國(guó)家，再通過這個(gè)國(guó)家來打造現(xiàn)代的社會(huì)。盡管所造的社會(huì)反過來會(huì)改造國(guó)家和政黨，但在這個(gè)過程完成之前，執(zhí)政黨處于一個(gè)發(fā)動(dòng)機(jī)的地位，需要保持強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力，推動(dòng)國(guó)家朝著民主的方向邁進(jìn)。這種政黨是一種“轉(zhuǎn)型性政黨（transfomational party）”，不同于西方國(guó)家的“交易性政黨（transactional party）”。因此，在中國(guó)的現(xiàn)代化時(shí)期，民主對(duì)于執(zhí)政黨和國(guó)家的治理來說，其意義非常不同，對(duì)前者主要是工具性意義，對(duì)后者主要是目標(biāo)性意義。

相對(duì)于“民主”來說，中國(guó)的政黨治理更需要的是“自律”。在中國(guó)共產(chǎn)黨試圖保持強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力的整個(gè)現(xiàn)代化階段，黨外監(jiān)督總體上是比較弱的，如果沒有高度的自律，它就會(huì)因?yàn)辄h內(nèi)的治理失敗導(dǎo)致國(guó)家的治理失敗。這里面有著難以辯駁的邏輯關(guān)聯(lián)，非西方國(guó)家的實(shí)踐也提供著越來越可靠的事實(shí)根據(jù)。中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)治理通常講發(fā)揚(yáng)民主，這個(gè)“發(fā)揚(yáng)”是準(zhǔn)確的用語，表示其目的不是民主，而是通過民主的手段保證政黨的自律。《決定》中關(guān)于黨內(nèi)治理的論述特別強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決糾正唯票取人”的現(xiàn)象，“真正把信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的好干部選拔出來”。另外在“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”一節(jié)中，重點(diǎn)論述如何建立以紀(jì)委為中心的監(jiān)督體系，這是“政黨自律”的關(guān)鍵內(nèi)容，試圖通過政黨自律體系建設(shè)將黨和國(guó)家的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。這種關(guān)系往上提升一步就是“政黨自律”與“國(guó)家民主”的關(guān)系。

就目前來說，國(guó)家民主的關(guān)鍵是通過“人大這只手”來管好權(quán)力，政黨自律的關(guān)鍵是通過“紀(jì)委這只手”來管好權(quán)力。就人大這只手來說，《決定》中比以前更加具體地列出人大民主的內(nèi)容，尤其是人大監(jiān)督的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)“‘一府兩院’由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度。健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能” 。就紀(jì)委這只手來說，《決定》中重點(diǎn)論述如何改革黨的紀(jì)律檢查體制，強(qiáng)化“自上而下”的垂直監(jiān)督。

簡(jiǎn)言之，“政黨自律”主要是加強(qiáng)自上而下的監(jiān)督，“國(guó)家民主”主要是加強(qiáng)自下而上的監(jiān)督。這兩個(gè)似乎矛盾的過程在《決定》中都有可操作的辦法，通過不同的體制機(jī)制創(chuàng)新，也許可以在某個(gè)時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)“公意”與“眾意”在治理體系中的雙劍合璧。

（作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）