尼克松執政時期的印第安人政策及其評價

【摘要】尼克松是美國歷史上極具爭議的總統。在印第安人問題上，尼克松從競選總統時就明確提出支持印第安人自治的主張，執政后更是大力推動自治政策的實施。雖然尼克松執政期間的印第安人政策受到主客觀原因的限制沒有達到應有的效果，但其在美國聯邦政府的印第安人政策歷史上仍然具有至關重要的意義。

【關鍵詞】尼克松 印第安人政策 評價

美國第37任總統理查德·米爾豪斯·尼克松（Richard Milhous Nixon），是美國歷史上唯一一位當過兩屆副總統和兩屆總統的人。在其任總統職務期間，尼克松徹底改革了美國的外交政策，結束了越南戰爭，政績卓越，但他也是美國歷史上唯一一位以辭職的方式來告別總統職位的人。作為一位極具爭議的總統，尼克松自然成為了學術界熱衷研究的對象。美國的尼克松研究經歷了從否定、爭議到重新評價這樣三個不同的階段，眾多學者分別運用了心理史學、計量史學等研究方法，從尼克松主義、新聯邦主義、外交政策、安全政策、對外援助政策、經濟政策等多個方面、多個視角來展開研究。但無論是從對其政府政策的研究、對其個人思想的研究、還是對種族政策的研究來說，尼克松執政時期的印第安人種族政策一直都很少有人涉及。然而，這并不意味著尼克松在印第安人政策方面無所作為或無足輕重。與之恰恰相反的是，尼克松總統鼓勵印第安人自治，在其執政時期大大地推動了印第安人自治政策的實施。執政期間，尼克松頒布了若干項重要的政策來支持印第安人，而這些政策也成為美國印第安人政策轉變的立足點。

尼克松總統制定印第安人政策的背景

尼克松的個人背景。尼克松在青少年時代就表現出了獨特的民權思想。他認為種族歧視是道德問題，堅決反對種族歧視。成年之后的他也是以一位民權運動促進者的形象出現在政治舞臺上。1960年尼克松在與肯尼迪的第二次電視辯論中堅稱：“在這兒我們面臨一個讓所有人關心的局勢—它之所以導致我們關心，因為它否認我們認為屬于每個人的平等權利。”尼克松認為：“民權問題是一個道德問題，而不是法律問題。要解決學校的種族隔離和民權領域的其他問題，唯一的途徑就是要我們在政治、宗教、教育和出版等各項事業的領袖，發揮他們的最大影響力去協助發展這種必須有的道義上的支持。只有有了這種支持，法律才有生命力。只靠法律，并強制加以執行，和下令禁止一樣都不會有好的效果。”

在印第安人問題上，尼克松受到他在惠蒂爾學院的足球教練華萊士·紐曼的很多影響。尼克松認為除了自己的父親以外，紐曼是最令他欽佩的一個人。談到紐曼對自己的影響時，尼克松說：“他灌輸給我一種競爭的精神和一種如果被擊倒或被打敗一定要卷土重來的決心。他還使我深刻地體會到，對一個人來說，真正重要的，不是他的背景、膚色、種族，或者他的宗教信仰，而是他的性格。”紐曼本身是印第安人，來自加利福尼亞州的拉荷亞印第安保留地。正是由于紐曼的影響，尼克松對印第安人問題也有自己的觀點。他認為應該加強印第安人民的自立意識，支持印第安人民自治。早在1968年9月的總統競選中，尼克松就強調終結印第安人部落現有的地位不會再是其執政期間聯邦政府的政策目標，未經印第安人的同意決不能將終結政策強加于他們，應該尊重印第安人的自主權利。

尼克松印第安人政策出臺的社會背景。一是印第安人的民權運動蓬勃興起。20世紀60年代，美國出現了民權運動，美國黑人為了爭取自身的權利同聯邦政府進行了轟轟烈烈的斗爭，為印第安人樹立了榜樣。印第安人從中得到了啟發，民族自豪感和族裔認同感日益增強。他們舉行了一系列爭取自決的示威運動來維護自己的權利，與此同時各種全國性印第安人組織也如雨后春筍般紛紛成立。1961年，人類學家索爾·塔克斯在芝加哥大學發起了美國印第安人大會，來自全國67個部落的大約420名印第安人參加了此次大會，這是印第安歷史上規模最大、也是影響最大的一次大會。大會通過了“印第安人目的”宣言，宣言要求肯尼迪政府放棄有損印第安保留地利益的政策，要求享有印第安事務的參與權和決定權，要求自治。1968年在明尼阿波利斯成立了“美國印第安人運動”組織（American Indian Movement），該組織的成員多為年輕的、受過教育的城市印第安人，他們采用直接對抗的策略，在印第安人“紅權運動”中起到了很重要的領導作用。

二是多元主義深入人心。60年代在美國社會運動影響下，多元文化在美國也開始盛行，主流社會中更多的白人對美國的文化體系和社會制度產生了懷疑。1968年大選時尼克松在其競選演說里表示允許不同文化在美國社會和諧地繁榮發展，多元文化的觀念已經深入人心。支持多元文化的白人改革者們同情印第安人民的遭遇，反對政府的同化政策。他們同印第安人站在一起，呼吁聯邦政府采取措施來改善印第安人的處境。

三是政府對印第安人政策有所調整。在印第安人的民權運動和多元主義思想深入人心等社會背景的影響下，美國聯邦政府從60年代開始考慮調整其印第安人政策。為了更好地解決印第安人問題，美國政府首先對印第安人現狀進行了一系列的調查研究，其中影響較大的包括奇勒的調查報告、美國印第安人權利、自由和義務委員會調查報告、美國公民權利委員會調查報告和科爾曼調查報告。1961年的奇勒（W. W. Keeler）調查報告指出終止政策嚴重損害了印第安人的利益，印第安人之間的合作與參與是未來聯邦政府印第安人政策的基礎。同年美國印第安人權利、自由和義務委員會（The Commission on Rights， Liberties， and Responsibilities of the American Indian）發布的調查報告指出聯邦政府的印第安人政策應有所改革，應重視印第安人的自治。由美國公民權利委員會（The United States Commission on Civil Rights）發布的調查報告關注了印第安人在就業、法律平等地位等方面所受到的歧視和不公平待遇。1966年公布的“科爾曼報告”（the Coleman Report）指出印第安事務署的教育目的是對印第安人進行文化同化，將其改造成盎格魯美國人，但是該努力并沒有成功。印第安人比其他少數族裔經歷了更多的恥辱和自我仇恨。根據上述調查，約翰遜總統在1968年向國會提交特別咨文“被遺忘的美國人”（The Forgotten American），重新肯定了30年代印第安人新政所確立的自治原則，將印第安人自治作為聯邦政府的印第安人政策的新目標，正式確認了印第安人自治政策。1969年印第安人教育委員會發布的“印第安教育報告”（Report on Indian Education）指出美國政府對印第安人的政策是強制同化，對印第安人的教育政策是全國性的悲劇。約翰遜總統的政策為尼克松推行新的政策鋪平了道路，而“印第安教育報告”的發布加劇了調整印第安人政策的必要性和緊迫性。

尼克松執政時期的印第安人政策

1970年7月8日尼克松總統就印第安人問題向國會提交了一份總統咨文（Special Message on Indian Affairs）。在這份咨文中，尼克松提到終止政策的后果是給印第安人造成了極大的傷害，實施終止政策后他們的經濟狀況和生活狀況比以前更加糟糕。他要求聯邦政府結束對印第安人的終止政策，對印第安人的政策應重新回到“一體化、多元化”的軌道上來，要求國會停止解散部落的做法，提出“自治但無終止”的政策口號，對印第安人實施自治。尼克松宣稱“有效地促進印第安人加強自治意識、而不損害其部落意識的唯一辦法就是實施印第安人的自治，我們國家新的印第安人政策的目標就是鼓勵印第安人民的自治意識。我們必須向每一個印第安人保證他能夠掌握自己的生活，而不會被強制與其所屬部落分離；我們必須確保印第安人能夠成為聯邦管轄下獨立自主的個人，而不會失去聯邦的關心與經濟援助。”在這份咨文中，尼克松明確表明自治應充分考慮少數群體的利益，即印第安人的利益，應尊重印第安人對于涉及印第安人生活的政策和計劃的參與權和決定權，應提供充分的機會來保障印第安人參與政策的制定。未來的聯邦政府的印第安人政策不應繼續延續以往的家長式作風，但是不應單方面地終止對印第安人的監管，而應該與印第安人進行協商。聯邦政府和印第安人之間的監管關系是一種特殊的關系，這種監管關系將在平等主義和尊重印第安人的主權前提下延續下去，聯邦政府要對以往簽訂的條約負責，而印第安人享有獨立的主權和平等地位。尼克松的這份總統咨文在美國印第安政策歷史上意義重大，政策研究專家們認為這份總統咨文是聯邦政府當代自治政策的起源，是1934年印第安重組法案中自治理念的延伸。9月20日尼克松再次提出今后美國聯邦政府要以“印第安人的行動和決定”作為制定印第安人政策的指導原則，制定政策時要聽取印第安人的意見，政策的制定要努力確保印第安人作為部落成員能夠掌握自己的命運。

尼克松在印第安人政策方面的提議共包括以下九個方面：一是要求國會出臺新的決議，廢止1953年頒布的國會108號決議案，即印第安終止政策，保留所有的印第安部落和阿拉斯加土著政府的完整和合法權利，承認多元文化主義；二是要求國會立法來保障印第安部落有權管理聯邦政府資助的計劃和項目；三是要求國會歸還陶斯印第安村原本擁有的藍湖及周邊土地；四是要求國會保障印第安人對印第安學校及約翰遜·馬利基金的管理權；五是確立經濟發展立法，向印第安保留地提供經濟、激勵和協調規劃，以幫助保留地發展經濟；六是合理分配提高印第安人衛生健康水平的資金，開辦印第安人健康培訓機構；七是幫助居住在城市的印第安人，將其納入政府和社會針對窮人和殘疾人士開展的項目之內；八是創建印第安人信托管理機構，該機構獨立于美國內政和司法部之外，負責保障印第安人擁有和管理其所有自然資源的權利；九是針對印第安人及其領土事務，設立助理秘書一職，在內政部內確保印第安人的合法地位。

提交咨文之后的幾年里，尼克松政府先后推動出臺了一系列政策來實現其民權思想，推進印第安人自治。1970年12月15日尼克松簽署法案，正式將藍湖及周邊土地歸還給陶斯印第安人，尼克松認為歸還藍湖這一舉措不僅代表了正義，更體現了美國聯邦政府對印第安人政策的新指向，由同化轉向合作，由終結轉向自治。1971年12月18日“阿拉斯加印第安人權利法案”（Alaska Native Claims Settlement Act）頒布。該法案確認聯邦政府為阿拉斯加印第安人政府提供運作資金，承認了阿拉斯加印第安人對阿拉斯加18萬平方公里土地的所有權。1971年12月15日“納瓦霍社區學院法案”（Navajo Community College Act）頒布。該法案授權內政部向納瓦霍印第安人部落提供資金，用來資助部落成員接受社區學院的教育。1972年尼克松政府通過勞工部、經濟發展局和向印第安部落提供經濟援助。5月20日尼克松總統歸還了雅卡瑪部落21000英畝的土地。6月23日尼克松政府通過了“印第安人教育法案”（Indian Education Act）。該法案要求提高印第安兒童和成人的受教育機會，授權聯邦政府為公立學校的印第安學生提供經濟援助，確立了美國衛生、教育及福利部推廣該法案的新行政體系。“印第安人教育法案”是美國政府50年來第一部專門為印第安人制訂的教育法案，是印第安人教育史上的重要里程碑。通過該法案，印第安人重新獲得了教育的自主管理權，截止到1973年，12所學校與印第安人事務局簽訂了印第安人自主管理學校的協議，涉及印第安人學生達到2299人。1973年12月22日通過的“梅諾米尼法案修正案”（Menominee Restoration Act）重新確立了梅諾米尼部落的合法地位。

尼克松執政時期的印第安人政策的評價

尼克松總統執政期間共有52項有關印第安人的法案得以頒布實施。通過這一系列的法案尼克松政府歸還了印第安保留地大量的土地，對印第安人保留地的發展起到了一定的積極影響，有效地推行了印第安人自治政策，促使印第安人的自信心大大增強，印第安人的社會地位和生存狀況都有很大的提高和改善。與此同時，尼克松比他的前任總統更有力地維護了美國社會的團結，緩解了由于開采印第安人資源而帶來的白人與印第安人之間的緊張關系。

尼克松總統執政時期的印第安人政策揭開了印第安人政策的新篇章。首先尼克松總統明確指出了終止政策的惡劣后果，對聯邦政府的終止政策進行了徹底的批判。1983年里根總統曾評價尼克松總統對于聯邦政府的終止政策的否定是最清晰、毫無妥協、立場最堅定的。其次尼克松總統明確提出了印第安人自治的概念，認為印第安部落應和各州、各地政府享有同等的政治地位，應尊重印第安部落的主權。這使得印第安人的自治要求在新政之后再一次走上政治舞臺，為印第安人指明了努力的方向。

但是，由于主觀和客觀兩方面的原因，尼克松政府的自治政策沒有達到應有的效果。

從主觀上說，尼克松本人在對待印第安人方面體現了資本主義政客的虛偽性。從競選總統開始就高舉支持印第安人自治的旗幟，但尼克松所謂的自治是空談的，沒有實質內容，他并不是真正要賦予印第安人獨立的主權，也并不是真正從印第安人角度出發考慮印第安人的利益。

1969年尼克松政府采用高壓手段平息了印第安人對舊金山的惡魔島的占領；1972年底約有500名印第安人發起“對被廢條約之追究”的行動，他們占領了印第安人事務署，要求聯邦政府進行改革，要求國會修改以往的不平等條約，但此次行動在尼克松政府的斡旋下最終偃旗息鼓，最初提出的20項要求并沒有得到真正解決。從這些事件可以看出，尼克松制定印第安政策的根本出發點是為了安撫印第安人，平息印第安人的反抗，以此來緩解政府與印第安人的對抗狀態，從而鞏固自身政治基礎，并進一步為掠奪印第安人的資源鋪平道路。

尼克松真正關注的仍然是白人的利益，是主流社會的利益。1971年的“阿拉斯加印第安人權利法案”就證明了這一點，雖然該法案承認了阿拉斯加印第安人對阿拉斯加18萬平方公里土地的所有權，但通過開放土地有償使用，阿拉斯加的資源變成阿拉斯加印第安人和能源公司共同擁有，就這樣美國聯邦政府和能源公司相互勾結，奪取了印第安自然資源的開采權，獲得了更大的利益。

客觀方面，由于美國上層社會種族歧視主義的存在，同化思想根深蒂固，國會推行了20多年的終止政策。突然要求結束終止政策、承認印第安人獨立主權，這對于國會來說很難在短時間內接受。因此尼克松提出的許多議案在議會并沒有得到通過，即使通過了的很多方案在執行的過程中也沒有得到真正地貫徹和落實。1971年1月26日尼克松總統曾專門督促國會盡早實施其關于印第安人政策的建議，但由于當時國會成員中民主黨占大多數，而尼克松總統代表的是共和黨的利益，民主黨和共和黨之間存在著政治方面的對抗，因此這也在一定程度上影響了尼克松總統的議案的通過。

雖然尼克松總統的自治政策很多方面只是文字上、理想上的政策，而并沒有付諸于實踐，但是尼克松政府的印第安人自治政策對于美國印第安人來說仍然起到了巨大的積極作用。自治政策確實改變了印第安人的生存狀況，也為后來的福特政府、卡特政府以至當今的奧巴馬政府指明了方向。印第安人問題是錯綜復雜的歷史問題，直到現在印第安人雖然在法律上取得了與白人平等的地位，但在政治、經濟、文化等諸多方面要想實現真正的平等，真正地解決印第安人問題，還需要漫長的過程。

（作者為寧夏大學西夏學研究院博士研究生、濰坊學院外國語學院副教授）

責編/張蕾