社會組織的社會管理責任及其實現機制探索

【摘要】社會組織作為社會管理的重要力量，肩負著相關的社會管理責任，在很多方面起著至關重要的作用。筆者結合我國社會管理與社會組織的發展現狀，闡述了社會組織承擔社會管理責任的必要性，并剖析了社會組織參與社會管理的困境，最后提出社會組織的社會管理責任實現機制，供社會各界參考與借鑒。

【關鍵詞】社會組織 社會管理責任 機制

當前，我國經濟得到迅速發展，但與經濟發展相適應的社會管理與社會建設的基本制度還不完善，難以應對社會出現的諸多問題，如：社會結構變化，階層利益沖突，群體事件時有發生；社會開放性、流動性問題增加；社會價值扭曲，社會風險增大等等。在經濟與社會轉型時期，原有社會問題凸顯，新的社會問題不斷出現，兩者交織在一起，加劇了社會的脆弱性，極易引發社會系統性風險。在新的社會經濟發展背景下，為協調社會關系、解決社會問題、化解社會矛盾、降低社會風險、維護社會穩定，社會管理自然而然被提出并成為社會的熱點話題。

2011年7月，中共中央與國務院聯合下發《中共中央、國務院關于加強和創新社會管理的意見》文件，提出構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局。其中，社會協同強調培育與發展社會組織，“把包括社會團體、行業組織、中介機構、志愿者團體等在內的各類社會組織”納入到社會管理體系中。作為核心主體，政府主導著社會管理的發展。但社會管理涉及諸多方面，主體多元化是未來社會管理的趨勢。在社會管理新格局中，社會組織參與社會管理是其中的關鍵環節。

作為社會管理的重要力量，社會組織與社會管理存在著緊密的聯系，社會管理為社會組織提供了巨大的成長空間，社會組織的成長又進一步推動社會管理的長足發展。目前，我國社會組織得到突飛猛進的發展。根據民政部統計數據：“截止到2013年第一季度末，全國共有社會組織50.1萬個，其中，社會團體27.2萬個，民辦非企業22.6萬個，基金會3076個。”因此，在認識到社會組織的社會功能基礎上，需積極引導社會組織參與社會管理活動，實現社會管理有序開展，最終實現我國社會經濟的穩定發展。

社會組織承擔社會管理責任的必要性

進行相關社會管理，不僅僅是政府的責任，也是社會組織的責任。因為在社會管理過程中，社會組織可以有效連接政府與企業、企業與企業，實現相互之間關系的平衡，同時有利于構建和諧社會。

彌補政府失靈的需要。在西方經濟學中，“政府失靈”指的是政府在干預經濟、社會生活過程中，受自身局限性及其他因素的影響，無法實現資源配置效率最大化，甚至導致效率降低。由于政府各部門之間缺少競爭、政府干預時間滯后及信息不對稱等，常出現政府決策失效、公共物品供給效率低下及政府的尋租活動等政府失靈行為。在社會管理過程中，政府無法承擔所有活動，需要將部分社會治理功能賦予社會組織。以公共物品為例，假如政府為社會提供全部公共物品，單一的公共物品無法完全滿足社會公眾的需求，而各類社會組織能提供不同的公共物品，滿足社會公眾各式各樣的消費需求。同時，如果政府全權管理社會，一方面是社會成本的急劇增加，另一方面是資源配置效率的低下。有研究指出，社會組織在香港社會管理中占據極其重要的位置，提供了85%～90%的社會事業及社會福利的服務，而政府只提供了10%～15%的相關服務。

社會組織與政府有一致性的利益動機，能做好政府“管不了、管不好”的事情，克服政府失靈所帶來的弊端，主要體現在如下幾個方面：一是有效供給公共產品。由于公共產品具有利潤低、風險大及周期長等特點，一般私人部門不愿生產公共產品。而如果全部由政府生產公共產品，存在效率低下、供需不平衡等問題，而社會組織能克服這些缺陷；二是克服信息不對稱問題。社會組織直接參與市場的生產經營活動，了解相關的市場信息，較好溝通和協調政府與企業、企業與企業之間的關系，同時，社會組織還受社會公眾的監督；三是分化政府職能，加快政府職能轉變。社會組織能起到市場監督的作用，減輕政府監督的壓力。此外，社會組織的發展有利于加快實現社會自治的步伐。

防范市場失靈的需要。在市場經濟條件下，市場機制不能實現資源最優配置或帕累托最優狀態，稱為“市場失靈”。受壟斷、外部性、公共物品及信息不對稱等因素影響，常出現收入分配不均、外部負效應、公共物品供給不足或過剩、失業及區域不協調發展等市場失靈問題。社會組織在參與市場經濟的活動中，可以完善市場機制，有效降低市場失靈的概率，實現市場經濟平穩有序地運行。而社會組織的作用主要體現如下：一是打破市場的壟斷。一般而言，政府應該退出私人產品市場。但在現實條件下，為了避免市場壟斷，政府又必須從事生產部分私人物品，但又存在市場效率低下的問題。如果把該類私人物品的生產交由社會組織，社會組織具有利益一致性、公正性等特點，能為市場提供優質的產品和服務；二是提高經濟活動的效率。企業作為市場的主體，以實現經濟利益最大化為目標。但市場信息存在不對稱問題，加上企業存在決策失誤、效率低下等行為，不能實現市場資源的優化配置。而各類社會組織（如證券機構、信托公司、會計師事務所及代理機構等）掌握了大量有效的信息資訊，為企業應對市場變化做出決策提供依據，提高市場效率；三是有利于完善社會主義市場體系。現代市場系統由商品市場、資本市場、勞動力市場、技術市場等子系統構成，是一個龐大的體系。社會組織參與市場經濟活動，可以發揮媒介作用，實現商品市場的溝通及要素之間的充分流動，最終形成“社會組織與政府、企業”多元并存的完整的社會主義市場體系。

構建社會主義和諧社會的需要。推進社會組織積極參與社會管理活動，實現社會組織的慈善、幫困、扶貧等理念與訴求，有利于轉變社會經濟發展方式、轉變政府職能、帶動就業、增進社會主義公平正義等，進一步推進社會主義和諧社會的建設。而和諧社會就是要協調社會經濟發展、實現各方利益平衡、處理社會矛盾、維護社會公平正義等。通過發展與培育社會組織，充分發揮社會組織的作用和功能，實現和諧社會所要求的各方利益訴求。

作為市場的重要主體，社會組織不斷發展壯大，為民間資本提供了特定的投資渠道，增加社會就業，提升社會服務的質量，帶動經濟發展方式轉型。同時，社會組織的發展為社會孕育了新的社會部門，有利于化解社會各方矛盾，實現社會結構的轉變與優化。此外，社會組織被賦予更多社會治理職能，減輕政府負擔，緩解政府的社會管理壓力，使政府能投入更多精力到制度建設、法制建設、民生建設等方面，實現政府職能轉型，推進服務性政府建設。

社會組織參與社會管理的困境

社會管理需要社會組織的協同參與，但受各類主客觀因素影響，社會組織參與社會管理面臨諸多困境，嚴重制約社會組織參與社會管理的效果。

社會組織自身的問題。一是社會組織自身發展不足。從某種程度上講，社會組織自身的發展直接決定著社會組織參與社會管理的程度。而社會組織自身發展不足，將嚴重制約社會組織參與社會管理。有學者就指出，資金匱乏、人才缺失、社會支持欠缺及公益腐敗等因素制約社會組織的發展。主要體現在如下幾個方面：首先，社會組織缺乏資金支持。政府財政補貼、民間捐贈及自身的服務性收入是社會組織的主要資金來源。其中，政府財政補貼及自身的服務性收入占社會組織資金的絕大部分。而在現實情況下，政府給予社會組織的財政補貼極為有限。同時，各個社會組織帶有較強的公益性，自身的服務性收入也較少；其次，社會組織人才缺失。目前，社會組織還存在諸多問題，如：社會責任理念缺失、管理混亂、薪資低下等，導致社會組織很難招到優秀的人才，即使有優秀人才，也很容易流失；再次，我國社會組織的自身能力不足。與西方發達國家相比，我國社會組織發展時間較短，社會組織體系還極不完善。雖然社會組織能提供一定的社會公共服務，但在參與制定公共政策、影響政府執行力等方面發揮的作用還很小。

二是社會組織管理體制不完善。目前，管理體制問題是社會組織存在的較普遍問題，如：不健全的信息披露制度、混亂的財務管理制度、不科學的決策程序、必要監管機制的缺失，導致社會組織中以權謀私現象時常發生，嚴重損壞了社會公眾的利益。以社會組織的監管機制為例，眾多社會組織缺乏長期、科學、有效的監管機制，受行政因素的影響，部分社會組織有一定的監督行為（如企業的“年檢”行為），但缺乏常態化的監督機制，更少受到社會公眾的監管。

社會組織外部的問題。一是政府對社會管理的認識存在誤區。最初，社會組織是為政府提供服務的。很多社會組織依靠政府的力量發展起來，有些社會組織甚至是由政府職能派生出來的，導致諸多社會組織帶有嚴重的行政化傾向，嚴重影響社會組織職能的發揮。同時，受其他各種主客觀因素影響，很多社會組織職能定位不清，不能辨別是為政府服務還是為社會服務。某些政府機構把掛靠的社會組織當成附屬機構，利用自身職權，隨意插手社會組織的管理事業，緊抓社會組織的職能不放。歸納之，政府對社會管理的認識存在誤區，導致社會組織不能發揮好自身的職能，主要體現以下幾個方面：一是政府重主導、輕多方參與。實踐中，許多地方政府不認可甚至排斥社會管理主體多元化，政府往往主導社會管理工作，社會組織的參與嚴重缺失；二是政府重應對、輕規范建設。當出現重大社會事件，政府積極主動地采取措施修補漏洞，但缺少對社會管理的頂層設計，如：怎樣發揮社會組織的職能；三是政府重管控、輕服務。政府比較重視控制社會，以此達到維護社會穩定的目的，但部分地方政府把管理與服務對立起來，出現社會管理僵化、社會服務扭曲等問題。

二是缺乏相關的法律法規。完善的法律法規是社會組織積極參與社會管理的前提條件。但目前為止，我國還未建立完善的社會組織法律法規。我國相關的法律法規包括：國務院頒布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》；民政部頒布的《中介服務收費管理辦法》、《取締非法民間組織暫行辦法》、《救災捐贈管理辦法》；其他一些法律法規。目前，我國缺乏一部統一的法律（如《社會組織法》），沒有規定社會組織的審核資格、法律地位、行為規范及權利責任等。有些法律法規只是特定的規章制度，缺乏法律的權威性，還有些法律法規缺乏協調性甚至相互沖突。同時，現行的法律法規還停留在行政法規的層面，缺乏實際的可操作性。此外，法律法規的內容上存在較大的欠缺，我國在公益性組織、境外在華社會組織、特定中介機構的立法還處于空白狀態。

三是社會管理的體制不健全。傳統觀念認為，社會管理是政府的責任，政府主導著社會管理的發展。從現實情況看，傳統觀念制約著社會管理的進一步深化發展，政府仍然是社會管理的主體。在社會組織的管理制度上，我國實行的是“雙重管理”制度，即業務主管單位與登記管理機關共同管理與監督社會組織。這種制度適應當時社會經濟的環境，保證了社會組織的平穩發展。但隨著我國市場經濟的快速發展，一系列跨地區、跨行業、跨部門的社會組織急劇增加，它們的活動領域、行為方式等都發生了深刻的變化，而雙重管理體制嚴重制約了社會組織的進一步發展。

社會組織的社會管理責任實現機制

為了破除社會組織參與社會管理的困境，推進社會組織積極參加社會管理活動，構建完善的社會管理格局，有必要采取如下措施：

發展相關社會組織。各式各樣的社會組織是必不可少的，可以從以下方面著手：首先，發展各類公益性組織。鼓勵成立各類公益性組織（如慈善基金會等），扶持基層公益性組織，構建種類豐富、功能完善、布局合理的社會服務體系，積極引導企業、其他社會組織及社會公眾參與各類社會公益事業。同時，重點培育一批典型示范性的公益性組織，給予相關優惠政策，探索公益性組織參與社會管理的路徑及機制；其次，規范各類中介服務組織。采取規范組織章程、健全組織治理結構及完善組織管理體系等手段，培育一些管理規范、體制完善、社會影響力強的中介服務組織。以行業協會為例，在實現行業協會資格認證的基礎上，強化行業協會的自律管理，提升行業協會的業務能力；再次，培育基層社會組織。目前，我國社會組織準入門檻高，同時存在復雜的登記程序。為了滿足社會發展的需要，需要培育各類基層社會組織（如基層社區服務組織、農村服務組織等）。

推進社會組織的制度建設。社會組織需要完善自身制度建設，建立行之有效的內部管理機制，才能更好地發揮社會管理的職能。首先，加強社會組織的規章制度建設。完善社會組織章程，保證社會組織的活動在章程規定的范圍內有序開展。同時，完善社會組織的法人治理結構，明確董事會、理事會、管理層及監事會等的職權，并建立合理的問責機制，避免社會組織活動偏離既定的方向；其次，推進社會組織的信息披露制度建設。在披露機制上，根據社會組織的社會管理活動，積極探索不同種類的社會組織信息披露機制。在披露方式上，可以有重點、由點向面、分布推進社會組織的信息披露；再次，推進社會組織評估體系的建設。建立政府引導、公眾參與的綜合評估體系，實現社會組織的市場化運作，強化社會組織的績效考評，激勵社會組織加強自身能力與作風建設。

完善社會組織的外部機制。完善社會組織的外部機制是社會組織參與社會管理活動、為社會優質服務的關鍵環節。因此，要為社會組織提供特定的平臺與機會，拓展社會組織參與社會管理的渠道，充分發揮社會組織協調社會關系、化解社會矛盾及促進社會經濟協調發展的作用。同時，改進社會組織原有的雙重管理制度，可以適當縮減業務主管單位對社會組織的限制，除特殊社會組織外，允許部分社會組織直接到民政部門登記。此外，完善社會組織的法律法規，制定一批專項法律法規，包括公益性組織、境外在華社會組織、特定中介機構等方面的法律法規，形成覆蓋全面、協調統一、結構合理的社會組織法律體系。其他，可以積極推動政府制定利于社會組織參與社會管理的規則與程序，完善社會公眾參與機制。

（作者分別為川北醫學院人文社科學院講師，川北醫學院人文社科學院教授；本文系川北醫學院重點培育項目“我國醫院管理與發展問題研究”和四川省基礎衛生事業發展研究中心“基層醫院醫患關系研究”階段性成果，項目編號分別為：CBY12-B-ZP06、SJWF1338）

責編/許國榮（實習）