論國家賠償范圍狹窄性與拓展的可行性

【摘要】與舊《國家賠償法》相比，新《國家賠償法》在賠償范圍方面仍呈現出突出的狹窄性特征，包括公民人身自由的損害賠償標準不高且欠缺合理性等。目前，國家損害賠償范圍拓展已具相當的可行性，包括相關國際立法和國內研究提供了拓展的理論支持、多年的司法實踐和公眾的強烈期盼提供了拓展的社會基礎等多方面。

【關鍵詞】國家賠償 狹窄性 體現 拓展可行性

我國于1995年頒布的《國家賠償法》，對維護公民基本人權，約束國家權力的運行，具有里程碑式的意義。然而該法施行以來，相較于民事侵權賠償立法和司法實踐，國家賠償范圍和標準飽受詬病。為此，2010年國家對原《國家賠償法》進行了修改，以期克服長期以來舊《國家賠償法》給人形成的“國家不賠法”印象，完成由監督法向救濟法的漂亮轉身。然而從法律條文和司法實踐來看，該法的實際效果離期望值還相距甚遠。就新《國家賠償法》賠償范圍狹窄的具體表現和擴展賠償范圍的可行性進行探討，在當前仍是一個值得關注的話題。

國家損害賠償范圍狹窄之體現

賠償公民人身自由損害的標準不高且缺乏合理性。按照國家賠償法的規定，如果公民人身自由被侵犯，國家進行賠償時應該按照國家上年度職工日平均工資來進行計算。2011年全國城鎮在崗職工年平均工資為42452元，一天就是116.31元。如果被非法限制人身自由一天，賠償116.31元。但是不賠基于該天羈押導致的其他損失，比如失去簽約機會，面試機會等。同時由于城鎮有私營與非私營職工之分，2011年全國城鎮非私營單位在崗職工年平均工資為42452元，而同期私營單位的就業人員其年平均工資則僅為24556元 。①與城鎮非私營單位就業人員相比，二者收入差距較大。同時東中西不同地區收入差距巨大。如果都統一按國家上年度職工日平均工資計算，對非私營職工和發達地區的受害人明顯不公。

同時對于造成身體傷害的，按國家賠償法規定，對誤工造成的損失賠償標準進行了明確規定，最高可達到上年度職工全年平均工資的5倍。而被侵犯人身自由則只能按國家上年度職工日平均工資計算，好像造成身體傷害比侵犯人身自由損害大些，故賠償標準就高些。其實不然，有時對人身自由的侵犯可能造成重大損失，比如喪失重大簽約機會，而人身傷害可能僅是一般輕傷，花費較少，可以很快恢復。當然，人的身體不能用金錢來衡量，但人的自由的重要性也不見得就比人的身體的重要性低。

直接損失未全部納入賠償范圍。按照國家賠償法規定，如果對于被扣財產已通過拍賣或變賣方式處理，則應將所得的款項返還給受害人，如果該價款明顯低于財產的實際價值，則對造成的損失國家還應予以賠償。該規定對于防止賤賣財產，損害財產所有人的合法權益，具有重要意義。但是如何對“明顯低于”進行判斷，相應的賠償金中的相應如何把握，沒有明確的標準，給實踐中的隨意處分提供了較大的空間。

人身權損害的賠償不合理，主要體現在《國家賠償法》對因誤工減少的收入的賠償的規定方面。如前所述，國家賠償誤工費，其基本標準為上年度職工的日平均工資，并要求最高不能超過日平均工資的五倍。盡管比侵犯人身自由賠償標準高些，但是同樣不是以受害人實際損失為準，對直接損失沒有充分賠償。另外，與作為規范一般人身侵權的《侵權責任法》第16條規定：“侵害他人造成人身損害的，應當賠償醫療費、護理費、交通費等為治療和康復支出的合理費用，以及因誤工減少的收入。”與之相比，作為規范國家侵權的侵權法在賠償身體傷害項目上卻沒有規定交通費的賠償，是一個立法缺陷。

間接損失賠償范圍有待擴大。主要體現在對“返還財產、恢復原狀”時造成財產損失整體性地未規定補償。《國家賠償法》第三十二條對國家賠償的方式和計算標準進行了概況性規定。根據該條規定，國家在賠償方式上主要采用支付賠償金，但在財產還存在或者可以恢復原狀的，則對財產進行返還或者恢復其原狀。關鍵是無論返還財產還是恢復原狀，都是針對財產權受到侵害后回復到侵權前的財產狀態，但對由此造成的財產損失沒有規定予以彌補，比如違法征收房屋，導致房屋的租金損失等。

返還部分財產時不計利息損失。按照《國家賠償法》第三十六條規定，在對貨幣性財產（比如被執行的罰款、被解凍的存款等）進行返還時，還要對由此造成的利息損失按銀行同期存款利息標準進行賠償，表明了對間接損失進行賠償的態度。但在返還部分貨幣性財產（如被處罰款和罰金、追繳、沒收的財產）或者非貨幣性財產（如違法征收和征用的財產，查封扣押和凍結的財產）時沒有規定間接損失賠償，只要求返還相關財產或者對直接損失進行賠償，但實際上該類損失往往比銀行同期利息損失要多。

精神損害的撫慰金賠償籠統且賠償范圍狹窄。新《國家賠償法》的一個亮點就是對精神損害賠償范圍擴大到了撫慰金。根據該法第三十五條的規定，如果有法定情形之一，導致受害人一般精神損害，則承擔諸如消除影響，恢復名譽，賠禮道歉等一般侵權責任后果，但如果造成嚴重后果，則還要進一步支付相應的撫慰金對受害人進行精神慰藉。但遺憾的是，對于 “造成嚴重后果”的界定及對“相應的”的把握程度比較籠統，不利于準確理解和執行。同時，與民事精神損害賠償立法相比，新國家賠償法只對很少權利損害規定精神損害賠償，在范圍上較為狹窄。目前國家賠償法只對侵害人身自由及身體、生命、健康權等物質性人格權的國家行為負賠償責任，對精神性人格權和身份權的侵害，以及公民受教育權與政治權利等基本憲法權利侵害未規定精神損害賠償。

國家損害賠償范圍拓展可行性分析

相關國際立法和國內研究提供了范圍拓展的理論支持。放眼世界國家賠償制度發展歷史，可以發現有一個共同的趨勢，就是都在不斷加大對國家行為進行約束的力度，表現在責任上就是責任的范圍越來越大。以法國為例，其在賠償范圍上雖然一般只賠償直接損失，但對十分確定的間接損失也會賠償。②現在，世界上大多數民主發達國家都將補償性標準納入國家賠償范圍，體現了國家賠償法的發展方向。

相較于西方發達國家，我國理論界在20世紀80年代才將國家賠償問題納入研究視野，起步較晚。雖然對行政法理論基礎是什么，至今仍無公論，但是對于“凸顯服務、強化控權”卻達成了普遍共識。應該說，蓬勃發展的公法理論已經為國家賠償范圍的拓展進行了有力的理論鋪墊。國家賠償法的發展應當符合關于服務、控權的理論共識，對于如何排除在行政法服務的過程中因為權力的濫用和特權，造成相對人的不平等對待而受到損害，是國家賠償法的必備內容。隨著依法行政原則、尊重和保障人權原則、越權無效原則、信賴保護原則、比例原則、正當法律程序原則、行政公開原則、行政公正原則、行政公平原則的確立使行政法的理論基礎經歷由“管理論”到“控權論”再到“平衡論”的過程。政府也由管制型向服務型轉變，同時這些理念對社會生活的方方面面也產生了影響，所以，國家賠償的相關問題也進入人們的視野中。

多年的司法實踐和公眾的強烈期盼提供了范圍拓展的社會基礎。《行政訴訟法》從1990年開始生效，而后《國家賠償法》又于1995年實施。但到目前為止，相較于其他案件，國家賠償案件數量還比較少，卻呈現出不斷增長之勢頭。幾十年來，通過對大量國家賠償案件的審理，司法實踐工作者不僅獲得了豐富的辦案經驗，也對國家賠償的撫慰性標準問題進行了思考和探討，提出立法增設的建議。而大量國家賠償案件的受害者對國家賠償的象征性撫慰性標準尤為不滿，認為國家應該與一般侵權人一樣承擔相當的責任，以示對他們的權利的尊重。對此，理論界也予以積極響應，成為學者們關注的一個熱點，并形成了廣泛共識。而原告最終勝訴獲賠案件的比例偏低，法定賠償標準的太低，使社會大眾對國家賠償法的實際效果持謹慎態度，強烈期待新標準的出臺。可見，我國20多年的國家賠償法律制度實踐與社會的廣大呼聲為立法上全面采用補償性標準奠定了廣泛堅實的社會基礎。

經濟的發展與國力的增強提供了范圍拓展的經濟基礎。國家賠償責任的實現會增加各級財政的一些負擔。其實從最高人民法院2010年底公布的數據來看，自1995年國家賠償法施行以來，截至2010年10月，全國法院15年共受理國家賠償案件97700多件，賠償金額超過21億。③可見，十幾年總額也就20多億，可以通過轉移支付來解決。經過30多年的改革開放，我國社會經濟取得了長足的發展，成為了世界第二大經濟體，最大的債權國，擁有最多的外匯儲備，國家的財力今非昔比，為我國實行補償性國家賠償標準提供了堅實的經濟基礎。

（作者單位分別為：重慶三峽學院政治與法律學院，重慶三峽醫藥高等專科學校；本文系重慶三峽學院重點項目“水庫失地移民權益保障研究—以城鄉統籌為視角”的階段性成果，項目編號：11ZD-03）

【注釋】

①“2011年城鎮私營單位就業人員年平均工資24556元”，中國經濟網，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201205/29/t20120529_23363415.shtml。

②胡建森：《比較行政法20國行政法評述》，北京：法律出版社，1998年。

③“全國法院15年共受理國家賠償案件97700多件”，中國工業信息網，http：//www.587766.com/news2/22762.html。

責編/豐家衛（實習）