網絡主權維護的法理挑戰與制度完善

【摘要】“棱鏡門”事件爆發使得網絡安全成為國內外學術界關注的熱點。文章在考察“網絡主權”一詞使用情況的基礎上，論述了網絡主權的具體含義，并分析了這一概念面臨的質疑，從自由與安全、民主與霸權、和平與戰爭三個角度研究了網絡主權維護中面臨的法律挑戰，最后從戰略、立法和國際層面提出了網絡主權法律維護的具體建議。

【關鍵詞】網絡主權 法律維護

眾所周知，“棱鏡門”事件是由美國中情局前職員愛德華·斯諾登曝光美國情報機構的棱鏡計劃引發的。斯諾登的爆料不僅引發了美國國內輿論和國際輿論對美國政府的譴責，更引發了各國政府對本國網絡安全維護的擔憂，紛紛以此為基點，探討網絡主權維護的制度構建。

網絡主權的概念構建

“網絡主權”一詞的使用狀況考察。其一，外交層面。2013年聯合國信息安全政府專家組報告明確地提出了網絡主權原則，其具體內容是：國家主權和由國家主權衍生出來的國際準則與原則，適用于國家開展的信息通信技術相關活動，也適用于各國對本國領土上信息通信技術基礎設施的司法管轄。事實上，2003年信息社會世界峰會第一階段會議通過的《日內瓦原則宣言》第49款第1條以及2005年第二階段會議通過的《信息社會突尼斯日程》第35款第1條也都有過類似表述。2013年北約卓越合作網絡防御中心發布《網絡戰國際法手冊》再次確立了網絡主權原則。

從國內看，官方文件或表態中也多次提到網絡主權。2010年《中國互聯網狀況》白皮書指出，互聯網是國家重要基礎設施，中華人民共和國境內的互聯網屬于中國主權管轄范圍，中國互聯網主權應受尊重和維護。2012年1月，外交部條法司司長黃惠康表示，網絡在國家主權之下，網絡建設、監管與打擊網絡犯罪都是政府的責任。空軍司令員馬曉天在2012年“網絡空間安全：中國與世界”研討會中也提出，尊重各國在網絡空間的主權是對尊重主權的繼承發展，是維護網絡空間秩序、維護網絡安全的基本要求。這一系列表述都在反復申明同一個原則：網絡主權原則。

其二，學術層面。目前學術研究中直接論及“網絡主權”的論文并不多。從現有資料看，在我國，李鴻淵首次提出并論述了“網絡主權”的含義。他認為網絡主權是國家主權在網絡空間的自然延伸，主要體現為國家在網絡空間行使管轄權，提出網絡主權是因為國家基本權利在網絡時代很容易受到侵犯。①楊琳瑜則將網絡主權分為對內和對外方面，對內體現為國家對其領域內任何信息的制造、傳播和交易活動擁有最高權力，對外為國家有權決定采取何種方式，以什么樣的秩序參與國際信息活動，并有權在信息利益受到侵犯時采取保護措施，決不允許外來干涉。②葉征、寶獻進一步提出，對主權國家進行網絡攻擊與通過陸海空天實體空間攻擊主權國家，本質都是侵略行為。③

對網絡主權說的質疑。網絡主權的表述是否恰當，在我國學術界存在一定爭議。國防大學朱成虎認為“網絡主權”背后隱藏的意思是一國如果對他國發動網絡進攻就是侵犯其主權，受攻擊方就有權進行軍事反擊。由于IP源地址偽造技術很普及，網絡攻擊發動者一般會偽造假的IP地址，受害者往往是發展中國家，因此他認為這種提法可能對發展中國家不利。但這一論述存在不合理之處，因為國際法上自衛權的行使需要滿足一定條件，網絡空間內自衛權的行使同樣如此。一國政府只有在可以充分證明本國受到他國政府支持的網絡攻擊時，才能行使自衛權。所以網絡主權的提出只是對那些主動攻擊他國網絡的國家不利。北京大學新聞與傳播學院胡泳認為網絡主權的sueabfstISXieooS5P1dWjMIC7/uBKJCNNh9hOQZn38=表述之所以引起爭議，主要是其概念已經被過度定義，而且忽視了一個事實前提，即互聯網治理更需要全球網絡社區建設，以傳統的國家方式治理，可能會限制互聯網發展。但網絡空間治理對國際合作的需求并不必然導致主權國家管轄的矛盾。

網絡主權的概念提出。網絡空間本質上是一種虛擬空間。一方面，虛擬身份、虛擬財產等概念的出現沖擊了傳統意義上的很多法律術語，引發了諸如網絡犯罪、網絡侵權等大量新的法律問題。盡管網絡空間具有虛擬性，但公民、法人或國家機關在網絡空間內發生的各種民事、刑事、行政法律關系卻真實存在，因此需要對現行法律進行解釋和修正，在特定領域可能還需要制定單獨的法律加以調整。另一方面，開放性是網絡空間的本質屬性之一，只有開放的網絡才能吸引更多用戶。網絡空間內沒有特定物理邊界，也沒有國別之分，這種互通性和無國界性就容易造成網絡空間為人類公共擁有的錯覺，使主權原則這一國際法上的基本原則受到沖擊。隨著國家社會經濟發展對網絡空間的依賴程度不斷加深，網絡安全也成為國家利益的重要組成部分，這就需要主權國家對網絡空間實施一定的管轄控制，而這種管轄不同于國家對傳統社會的管轄。

網絡主權說實質上就是將主權理論適用于網絡空間。主權原則是國際法上的一項基本原則，《關于各國依聯合國憲章建立友好關系及合作之國際法原則之宣言》明確了主權平等的具體要素：第一，各國法律地位平等；第二，每一國均享有充分主權之固有權利；第三，每一國均有義務尊重其他國家之人格；第四，國家之領土完整及政治獨立不得侵犯；第五，每一國均有權利自由選擇并發展其政治、社會、經濟及文化制度；第六，每一國均有責任充分并一秉誠意履行其國際義務，并與其他國家和平相處。

作為國家主權在網絡空間的延伸，網絡主權是國家主權的重要組成部分。網絡主權的確立意味著國家能對網絡空間一定程度的控制，以及其他國家對其網絡主權的認可。其對內層面是指國家對一國網絡基礎設施和網絡活動的管轄，通過行政、經濟、法律手段維護網絡秩序，保護網民合法權益，確保國家網絡利益不受侵犯；對外層面主要是指國家對網絡空間國際治理活動的參與，以及遭受他國政府或公民網絡攻擊時網絡自衛權的行使。此外，網絡主權的提出也意味著國家有義務防止本國領土被用來從事危害他國網絡主權的活動。

網絡主權維護的法理挑戰

網絡安全維護一直是一個國際難題，在網絡主權概念提出后，尤其是“棱鏡門”事件爆發之后，這一問題再次引發了各國政府的高度關注。維基解密事件、谷歌退出中國事件、“棱鏡門”事件等都一再說明網絡主權的維護過程中存在諸多法律挑戰，對這些法律挑戰進行明晰將有利于我們制定和實施更有針對性的網絡主權維護措施。

自由與安全的矛盾。自由是指不受外界約束和控制及可以自主地行為，安全是指國家、社會和個人不受侵犯或侵害的穩定狀態，兩者是辯證統一的矛盾體。網絡空間中公民自由主要體現為言論自由，個人安全主要是財產和信息安全，國家安全包括重要基礎設施和網站的安全。在網絡空間兩者的矛盾體現得更為明顯。

在美國，自由與安全兩種法律價值之間長期存在沖突。“棱鏡門”事件中這一沖突有兩層體現。其一，美國政府能否以反恐為由監控公民的網絡信息和電話記錄。其二，斯諾登能否為了行使其言論自由權利而曝光棱鏡計劃，泄露國家機密。事實上，安全與自由兼顧是反恐法律應有的價值追求，反恐法律的實施不僅是為了確保國家安全，更是為了防止公民權利受到恐怖分子侵害。因此可以為了維護國家安全而對個人權利和自由作出一定限制，但這一限制必須符合憲法和法律規定，而個人行使其權利和自由時，也必須遵循相關的法律法規，避免權利濫用。

在中國，政府對言論自由的限制，尤其是敏感詞過濾制度，也備受網民關注。中國政府多次表示依法處置有害網絡信息有充分的法律依據，目的正是為了更好地保護網上言論自由，維護網絡秩序，而不是限制網絡自由。目前相關法律依據有憲法、未成年人保護法、全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定、中華人民共和國電信條例、互聯網信息服務管理辦法等。這些制度的初衷是控制不良輿論，引導網絡輿論走向，維護網絡秩序，但嚴重損害了廣大網民的言論自由和知情權。因此政府需要合理利用這些制度，不能隨意擴大敏感詞的范圍。

民主與霸權的沖突。規則的缺失導致網絡空間國際治理的秩序相當混亂，民主與霸權的沖突也從實體空間延伸到了網絡空間，并表現為兩個特點：

第一，多數國家倡導依據各國國情和法律法規有效管理和維護本國網絡空間公共秩序，但少數國家則以自由為名行干涉之實，借網絡手段大搞滲透、破壞活動。為謀求網絡空間長期技術和戰略優勢，美國常常通過技術手段干涉他國（伊拉克、利比亞等國）網絡管理活動。近年來美國政府或研究機構動輒攻擊中國互聯網政策，不斷宣揚中國黑客威脅論。

第二，多數國家倡導建立公正、民主、透明的國際互聯網治理體系，個別國家則回避國際治理，試圖將其在網絡基礎設施管理、技術標準等方面的主導和壟斷地位永久化。美國在互聯網技術和應用等領域居于絕對主導地位，為爭奪網絡霸主地位奠定了基礎。廣大發展中國家也已經意識到了自身所處的不利地位，并希望通過推動國際合作來縮小數字鴻溝。在這一過程中，中國也處于明顯的弱勢地位，具體表現為：互聯網產業的粗放型增長導致自身網絡防御能力脆弱；遭受眾多境外網絡攻擊并造成巨大損失；承受美國等西方國家在網絡安全和黑客攻擊問題上的無端指責。“棱鏡門”事件的爆發也印證了我國的不利處境，為了緩解這種處境的不斷惡化，我們有必要繼續推進網絡主權的實踐認同。

和平與戰爭的對峙。網絡技術進步深刻地改變了戰爭形態和作戰樣式，網絡空間成為維護國家安全的重要戰場，各國紛紛組建網絡軍隊，以提升網絡作戰能力。美軍在網絡戰的發展上一直處于領先地位，并進行了相當多的網絡戰實踐。在第一次海灣戰爭、科索沃戰爭、伊拉克戰爭中美軍都使用了網絡戰手段。20世紀90年代美國提出了“網絡戰”，并發布多部戰略報告明確了網絡空間對維護國家安全的重要性，美軍網絡司令部也于2010年正式成立。中國政府則始終堅持和平利用網絡的原則。2011年4月，廣州軍區組建首支軍區級專業化網上藍軍，目的是提高受訓部隊信息化水平，強化網絡安全防護。2011年5月，國防部發言人耿雁生在例行記者會上表示，成立網絡藍軍主要是因為網絡安全已成為國際問題，中國是網絡攻擊的受害者，而且網絡安全防護能力比較弱。2013年8月，國防部長常萬全與美國國防部長哈格爾舉行會晤時也強調中國一貫主張和平利用網絡空間，反對開展網絡軍備競賽。

國際社會已經逐步意識到了網絡軍控的重要性，許多國家開始呼吁網絡軍控談判。但相關實踐發展并不順利，俄羅斯于1998年向聯合國提交的網絡軍備控制決議草案，直到2005 年才得以通過，主要原因就是美國的阻撓。不過奧巴馬政府上臺后意識到了網絡軍備競賽對美國的潛在威脅，并開始考慮與國際社會就網絡軍控進行對話。但網絡軍控不僅是一個技術難題，更是一個利益難題。國家利益與國際法秩序存在沖突，國家利益是各國制定外交政策、開展外交活動的出發點，如果國際規則的制定不利于或者可能損害到國家利益，其達成一致意見的可能性就很小。這也是網絡軍控進展緩慢的主要原因。

網絡主權的制度確立與完善

網絡主權的維護對國家安全與發展有重要意義，但實踐中面臨著嚴峻挑戰，存在著諸多法理沖突，因此亟需構建起維護網絡主權的制度體系。④網絡主權的維護涉及國家戰略、法律、技術、外交、國防、科研生產等諸多方面，筆者將嘗試提出一些相關的法律建議。

戰略層面：重視網絡主權的法律維護。鑒于網絡空間對國家社會經濟發展的重要性，網絡主權的維護應該提升到國家戰略層面。網絡安全的維護在美國被提升了很高的戰略層次，奧巴馬政府上臺以后，先后出臺《國家網絡安全戰略報告》、《網絡空間政策評估》、《國家軍事戰略報告》等，多次強調美國21世紀的經濟繁榮將依賴于網絡空間安全，保護網絡基礎設施是國家安全的優先事項。⑤現階段，網絡安全已經不再是一個單純的技術難題，它構成了對國家安全的綜合挑戰。“棱鏡門”事件的爆發也印證了這一點。這就要求我國將網絡主權，尤其是網絡安全的維護上升到統一籌劃、綜合防護的高度，加快制定和頒布國家的網絡與信息安全戰略，還要繼續堅持我國政府一貫倡導的和平使用網絡空間原則。

立法層面：國內立法的完善與細化。我國現行法律體系中有很多關于網絡安全維護的法律法規，如計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定、計算機信息系統安全保護條例、計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法等。但這些法律法規的位階都比較低，調整的范圍和對象較為狹窄，難以滿足國家主權維護的現實需要。首先，“網絡主權的維護”這一命題要在憲法、國防法、國家安全法中得到體現和表達，這是制定其他具體法規的直接性的法律依據。其次，要抓緊制定網絡“基本法”，對網絡安全、電子商務、公民隱私等領域進行調整和規制，這是減少部門規章之間以及不同管理部門之間發生沖突的有效途徑。最后，要整合現有網絡立法，彌補法律漏洞，細化現有規則。網絡技術發展更新較快，網絡立法也要與時俱進，關注互聯網發展中的各種新問題；還要追求立法的科學化，努力實現維護國家網絡主權與保護公民私權的利益平衡。

國際層面：積極參與網絡空間國際治理。當前，世界各國對于維護網絡安全的重要性和制定網絡空間國際規則的必要性沒有明顯的分歧。因為單純依靠技術手段，固然有可能維護并擴展一國在網絡空間的短期利益，但無益于網絡空間國際治理秩序的形成。一個健康有序的發展環境，對于各國互聯網事業的發展也必不可少，因此有必要通過法律手段推進網絡空間國際治理秩序的形成和完善。在中俄等國的推動下，相關的實踐已經得到了一定的發展。對于中國來講，要主動擁護和融入國際社會的這種主流趨勢，努力增強自身國際話語權，積極參加相關國際組織，并參與網絡空間國際規則的制定，推進網絡空間良性國際秩序的不斷形成。相比以往，近年來中國的實踐已經有所拓展，但主動性和參與程度仍有所欠缺，在網絡空間國際治理進程中所發揮的作用與我國的國際大國地位并不相稱，仍有進一步深入的空間。

（作者單位：解放軍南京政治學院）

【注釋】

①李鴻淵：“網絡時代國家主權問題研究”，華東政法學院碩士研究生學位論文，2006年。

②楊琳瑜：“網絡主權視野下的互聯網建設、運用、管理—“谷歌事件”的理性解讀及其啟示”，《云南行政學院學報》，2011年第1期。

③葉征，寶獻：“‘ 網絡國防’脆弱，后果不堪設想”，《中國青年報》，2011年12月9日。

④程群：“網絡軍備控制的困境與出路”，《現代國際關系》，2012年第2期。

⑤鄧劍：“論網絡空間的基本法律問題”，《湖南社會科學》，2013年第2期。

責編/韓露（實習）