古代縣治權(quán)力監(jiān)督機(jī)制得失察考

【摘要】基于“郡縣治，則天下治”而生發(fā)開(kāi)來(lái)的縣治權(quán)力監(jiān)督，呈現(xiàn)出三層監(jiān)督體系的架構(gòu)，內(nèi)含“以卑察尊，以小制大”，回避防腐、峻法懲貪和官德導(dǎo)廉等靈活性與規(guī)范性并舉的機(jī)制，也存在著官僚政治網(wǎng)絡(luò)里多元監(jiān)督無(wú)奈、官吏薪俸不濟(jì)時(shí)導(dǎo)致勤廉監(jiān)督難為的教訓(xùn)。

【關(guān)鍵詞】縣治 權(quán)力監(jiān)督 得失

鄉(xiāng)土中國(guó)歷來(lái)有“縣為國(guó)之基，民為邦之本”之說(shuō)。基于此而生發(fā)開(kāi)來(lái)的縣治權(quán)力監(jiān)督機(jī)制在歷朝歷代的變遷中，呈現(xiàn)出多元主體交雜，內(nèi)部體系嚴(yán)明的特點(diǎn)。具體而言，權(quán)力監(jiān)督機(jī)制分為上、中、下三個(gè)層面的監(jiān)督體系，上層是御史監(jiān)察系統(tǒng)，以監(jiān)察朝廷官員為主，地方官員為輔；中層是地方監(jiān)察系統(tǒng)，以監(jiān)察地方官員為主，中央派出機(jī)構(gòu)為輔；下層是郡（州）太守及其屬吏實(shí)施的層級(jí)監(jiān)管。三層監(jiān)察系統(tǒng)自成體系，互不統(tǒng)屬，呈單線垂直狀，多管齊下，權(quán)力傳遞迅速，邊界嚴(yán)明，既互相掣肘又互為補(bǔ)充。其靈活性表現(xiàn)為“以卑察尊，以小制大”，因監(jiān)督效能而生；其規(guī)范性表現(xiàn)為將教育、預(yù)防、懲治等廉政機(jī)制制度化，力圖讓各級(jí)監(jiān)督落到實(shí)處。

古代縣治權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)的利處

“以卑察尊，以小制大”。古代官場(chǎng)存在廣泛的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)。中國(guó)五千年的古代官場(chǎng)文化，就是一張密密麻麻的大網(wǎng)，每一個(gè)官員都身處其中，同時(shí)又在編織著自己的小網(wǎng)。大網(wǎng)罩小網(wǎng)，小網(wǎng)攀大網(wǎng)，盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，根深蒂固，權(quán)力關(guān)系網(wǎng)涵括血緣關(guān)系、聯(lián)姻關(guān)系、干親關(guān)系、地緣關(guān)系、師生關(guān)系等。人一旦為官，便攀附權(quán)貴，甚至拉幫結(jié)派、排斥異已。監(jiān)察官員大多觸及地方諸多政事，竭力遏制地方官員腐敗謀私，難免與地方官員的生存需求和利益發(fā)生沖突，若無(wú)靈活應(yīng)變性，很難沖出“官官相衛(wèi)”的重圍而取得實(shí)際效果。

出于中央集權(quán)統(tǒng)治和平衡掣肘的考慮，歷代皇帝致力于形成“秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重”，“小大相制，內(nèi)外相維”的監(jiān)督模式。為了切實(shí)執(zhí)行這一模式，對(duì)地方的監(jiān)察事宜，御史則“替天子行權(quán)”、大事通過(guò)上奏裁定，小事可以當(dāng)機(jī)立斷，甚至可以不經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)就“風(fēng)聞彈事”或“風(fēng)聞彈人”，即便上奏的事項(xiàng)不真實(shí)，也不會(huì)面臨獲罪的風(fēng)險(xiǎn)。這些例外措施使得監(jiān)察官員地位相對(duì)獨(dú)立，權(quán)力較大。某些朝代還采用嚴(yán)選考任、年度考核、監(jiān)督與再監(jiān)督等方法，督促監(jiān)察官員秉公執(zhí)法，發(fā)揮作用。同時(shí)，監(jiān)察官員“秩卑”讓皇帝容易監(jiān)控，在行使監(jiān)察職權(quán)時(shí)不干涉地方正常的行政事務(wù)，在利益方面與地方官吏沒(méi)有糾葛，促使監(jiān)察官員潔身自好，懲惡揚(yáng)善；監(jiān)察官員“祿薄”，可讓其“無(wú)產(chǎn)者無(wú)畏”，為皇帝和朝廷忠誠(chéng)服務(wù)。

監(jiān)察官員“權(quán)重”，一方面表現(xiàn)在可能“以卑察尊”，官階低的可以監(jiān)察官階高的，另一方面表現(xiàn)在替天子行事，有皇帝在后面撐腰才大膽地行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)糾舉之效。因此，“以卑察尊，以小制大”是專門(mén)針對(duì)地位特別的對(duì)象進(jìn)行權(quán)力制約的監(jiān)察范式，也是讓監(jiān)察行為和監(jiān)察人員地位獨(dú)立的一種歷史選擇，更是遵循監(jiān)察規(guī)律的科學(xué)實(shí)踐，對(duì)完善當(dāng)今我國(guó)行政監(jiān)察方式及制度有一定的借鑒意義。

官德導(dǎo)廉。有研究認(rèn)為，諸子百家中，儒家的德治對(duì)官風(fēng)起了明顯的道德凈化作用，道家的清靜無(wú)為利于官場(chǎng)浮躁心態(tài)的自律，墨家的尊天明鬼、尚簡(jiǎn)薄葬對(duì)官員的驕奢淫逸現(xiàn)象起著某種約束作用，法家的法治主張有利于官僚機(jī)構(gòu)的有序運(yùn)行。自漢朝“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”后，官吏的道德約束，首推“修身、齊家、治國(guó)、平天下”的儒家文化，其中或隱或現(xiàn)的積極的廉政文化內(nèi)涵或勤政廉政理念，通過(guò)統(tǒng)治者的整合和文化傳播、感染、熏陶乃至教育培養(yǎng)了部分官吏，指引官吏們忠君報(bào)國(guó)、仁民愛(ài)物，清廉儉樸，勤勉謹(jǐn)慎和修身養(yǎng)性。官員內(nèi)化于心的德行培養(yǎng)為廉政的實(shí)現(xiàn)，奠定了深厚的道德基礎(chǔ)。

回避防腐。親情、鄉(xiāng)情和交情等相互交織，構(gòu)成了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的基本社會(huì)關(guān)系，加之行賄送禮、威逼利誘等手段，容易產(chǎn)生“以公廢私”、“以言代法”、“以情越政”的情況，在中央與地方之間，造成種種壁壘，牽制、削弱甚或動(dòng)搖中央權(quán)威。為防止官員間結(jié)成社會(huì)關(guān)系網(wǎng)或親屬關(guān)系網(wǎng)而循私枉法，自東漢恒帝施行的“三互回避”開(kāi)始，回避制度經(jīng)歷改朝換代，逐步完善。中國(guó)古代回避制逐漸形成了科場(chǎng)回避、地區(qū)回避、親屬回避、特殊官職回避、任職時(shí)間回避、產(chǎn)業(yè)所在地回避等六個(gè)方面的內(nèi)容。應(yīng)該看到，回避只是一種對(duì)于腐敗的預(yù)防措施，并不能從根本上解決官吏之間結(jié)黨營(yíng)私、茍且弄權(quán)的問(wèn)題，但作為一種治標(biāo)的措施，仍然要給予充分肯定。

考績(jī)問(wèn)責(zé)。中國(guó)古代對(duì)官員的問(wèn)責(zé)是通過(guò)考功，即官吏政績(jī)考核來(lái)實(shí)現(xiàn)的。對(duì)官員的考核主要從道德、能力、業(yè)績(jī)、資歷等方面進(jìn)行，并且考核的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)官吏不同的職級(jí)和職能范圍而設(shè)定。秦代郡國(guó)對(duì)縣長(zhǎng)的考核沿襲“上計(jì)”制度，要求縣長(zhǎng)把該縣的戶口、墾田、稅賦、治安等具體數(shù)字編為計(jì)薄呈報(bào)。 漢代重各縣戶口墾田和錢(qián)谷入出。唐時(shí)，沿襲以前西漢以來(lái)數(shù)條問(wèn)事之法，設(shè)立《六察法》。宋代的考績(jī)，亦稱“磨勘”。隨后的各個(gè)朝代，雖然考核的程序、內(nèi)容有繁簡(jiǎn)的差異，但總體趨勢(shì)上是由重道德變?yōu)橹貙?shí)績(jī)，由繁瑣到簡(jiǎn)化，對(duì)考核的結(jié)果還劃分出不同的優(yōu)劣等級(jí)。

峻法懲貪。歷朝歷代官場(chǎng)的貪賄腐敗可謂花樣百出、層出不窮。對(duì)官吏貪腐的懲治措施逐漸由寬嚴(yán)相濟(jì)演變?yōu)閲?yán)刑峻法。秦朝明確規(guī)定，對(duì)奉公守職的官員予以嘉獎(jiǎng)，對(duì)違法失職的官員予以嚴(yán)懲。漢承秦制，并且對(duì)官吏的受賄、失職、監(jiān)守自盜等加大了懲處力度。唐朝在律法中，對(duì)官吏的失職、貪贓枉法、貢舉不當(dāng)?shù)茸鞒隽嗣鞔_的界定，對(duì)考核不實(shí)、縣令私自出境等作出了明確的量刑處罰，總共規(guī)定了50多項(xiàng)貪賄罪名。宋代偏重懲治縣域貪官污吏，如商河縣令李瑤受贓被判死刑。明代，朱元璋立志“重繩貪吏，置之嚴(yán)典”，革除元朝“吏治縱弛，民生凋敝”的弊端，《明律》在《職制》篇中專設(shè)《受贓》，不惜用族誅、凌遲、梟首、刖足、挑筋等殘酷刑罰來(lái)懲治貪腐。歷朝歷代的這些法令，讓貪腐情況有一定遏制和好轉(zhuǎn)，也值得我們現(xiàn)今思考。

古代縣治權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)的弊端

古代朝廷試圖以實(shí)施這些措施來(lái)達(dá)到整頓吏治之效，但事實(shí)上，政出多頭且監(jiān)察與行政、審判等職能混淆導(dǎo)致縣官無(wú)所適從，縣治權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)的實(shí)際運(yùn)行存在困難。究其原因，主要有三點(diǎn)：

官僚政治網(wǎng)絡(luò)交織，多元監(jiān)督無(wú)所適從。在官僚政治網(wǎng)絡(luò)中，地方官吏們因利益糾葛和榮辱相系，面對(duì)考績(jī)、監(jiān)察時(shí)，常常互相隱瞞或歪曲黑白，甚至慫恿鄉(xiāng)村紳士收買(mǎi)鄉(xiāng)民傳功頌德。駐地監(jiān)察官在按察州縣時(shí)也常懷私心，揣摩朝廷意圖，迎合皇帝口味，從中牟利：要么向被監(jiān)察對(duì)象通風(fēng)報(bào)信，將“指謫”、“點(diǎn)檢”的事項(xiàng)及原因事先告知，以便地方官員提前準(zhǔn)備，彌補(bǔ)漏洞；要么以“強(qiáng)干”之名，大肆搜舉，小事化大；要么憑借私人關(guān)系或過(guò)譽(yù)，或邀賄乞覓。再加上皇帝定期或不定期設(shè)若干特使、巡按、督撫等互相牽制、掣肘，通過(guò)信息互相核實(shí)、應(yīng)證以維持縣級(jí)政府治理，造成地方州縣的權(quán)利過(guò)多地被中央政府剝奪，地方行政失效和司法障礙導(dǎo)致監(jiān)察法制疊床架屋，不僅沒(méi)有帶來(lái)依法治理，倒使人治盛行，使制度建設(shè)的初衷與制度變遷南轅北轍。

官吏薪俸不濟(jì)，勤廉監(jiān)督終難為。自古縣治官員薪俸都不太高。明朝，七品縣令一年的俸祿為90石，七品以下有品秩的為60～84石，沒(méi)有品秩的在12～30石之間。在縣官日常開(kāi)支中，無(wú)編制人員費(fèi)用、迎來(lái)送往招待費(fèi)、固定的攤捐和攤獻(xiàn)、資助上級(jí)官衙的辦公費(fèi)、填補(bǔ)府州錢(qián)糧存儲(chǔ)虧空等不能“作為正常開(kāi)銷”的項(xiàng)目卻不少。因此，縣官被迫在正常范圍之外尋求出路，加征苛捐雜稅，力求避免虧空且有所節(jié)余。

縣官通過(guò)屬吏，屬吏通過(guò)鄉(xiāng)里長(zhǎng)，鄉(xiāng)里長(zhǎng)通過(guò)保甲長(zhǎng)，將沉重的稅負(fù)負(fù)擔(dān)層層轉(zhuǎn)嫁給老百姓，民間常有怨言：縣衙所使用的錢(qián)要么是勒索屬吏，要么是搜刮民脂民膏。吏役們?yōu)榻徊詈妥陨砩?jì)，往往“靠山吃山，靠水吃水”，借機(jī)敲詐勒索。因此，通過(guò)虛報(bào)人丁增加收益，人民的雜稅、徭役不斷，盡管中央政府有時(shí)會(huì)通過(guò)補(bǔ)貼、犒賞及養(yǎng)廉銀等形式進(jìn)行補(bǔ)救，往往難以收到好的效果。其后果是陋規(guī)、潛規(guī)則所誘導(dǎo)或縱容的“以權(quán)謀私”、“賣官鬻爵”、“官官相護(hù)”的風(fēng)氣盛行。在縣級(jí)官吏的薪俸設(shè)計(jì)中，存在制度缺失，彌補(bǔ)的措施也不到位，造成了頂層設(shè)計(jì)和人文關(guān)懷不足 。①低薪制的結(jié)果并未保持官吏的清廉，反而使官吏對(duì)俸祿以外的灰色或黑色收入更感興趣，以致見(jiàn)利忘義。

嚴(yán)刑峻法乏力，貪腐行為終“難禁”。縣治權(quán)力監(jiān)督弊端一個(gè)最重要的原因是，嚴(yán)刑峻法這只是一種“事后救火”的方法，不能做到“事前防范”而防患于未然。事后的懲處力度越大，說(shuō)明事前的防范機(jī)制越弱，也就更容易出現(xiàn)老子感嘆的那種“法令滋彰，盜賊多有”的尷尬。最終的結(jié)果是，這些治理貪腐法令的施行是“山高皇帝遠(yuǎn)”，無(wú)法下鄉(xiāng)間。真正有效的貪腐懲處機(jī)制，應(yīng)當(dāng)是“以事前預(yù)防為主、以事后懲處與以事中跟蹤為輔”，這要求建立起一整套約束權(quán)力的制度機(jī)制，使得絕大多數(shù)公職人員都能在制度的范疇內(nèi)行事，而不會(huì)成為制度的“漏網(wǎng)之魚(yú)”，再輔以對(duì)個(gè)別“漏網(wǎng)之魚(yú)”進(jìn)行嚴(yán)懲，才能最為有效地防范貪腐犯罪，并將其損失降到最低限度。

（作者分別為廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)行政監(jiān)察理論與實(shí)踐問(wèn)題研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11AZD013）

【注釋】

①邵英華，陳瓊：“論中國(guó)古代監(jiān)察制度的發(fā)展及其特征”，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第3期。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）