民族區(qū)域自治權(quán)的復(fù)合性理論基礎(chǔ)揭示

【摘要】我們國家的民族區(qū)域自治制度，是建立在民族自決、地方自治和大一統(tǒng)中央集權(quán)這三種理論之上的。中國共產(chǎn)黨根據(jù)我國國情和民族問題的實(shí)際，在充分考慮歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)條件的基礎(chǔ)上，經(jīng)過探索和實(shí)踐，開創(chuàng)性地選擇了在單一制國家結(jié)構(gòu)下實(shí)行民族區(qū)域自治制度。

【關(guān)鍵詞】民族區(qū)域 自決 自治 大一統(tǒng)

關(guān)于我們國家的民族區(qū)域自治權(quán)，存在兩個(gè)不正確的極端態(tài)度。一種極端態(tài)度認(rèn)為，民族問題解決的關(guān)鍵是民族區(qū)域自治，而民族區(qū)域自治的實(shí)質(zhì)是民族自決。只要落實(shí)民族自決，民族問題就會(huì)迎刃而解。另一種極端態(tài)度認(rèn)為，我們是大一統(tǒng)中央集權(quán)國家，沒必要實(shí)行民族區(qū)域自治，只要根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)實(shí)際情況給予一些較為特殊的政策即可。只要地方政策得當(dāng)，民族問題就會(huì)迎刃而解。在認(rèn)識(shí)民族區(qū)域自治權(quán)問題時(shí)，這兩種極端態(tài)度都不可取。我們國家的民族區(qū)域自治制度，其實(shí)是建立在民族自決、地方自治和大一統(tǒng)中央集權(quán)這三種理論之上的。我們國家的民族區(qū)域自治，是建立在復(fù)合理論基礎(chǔ)上的均衡制度。目前，學(xué)界和政界民族區(qū)域自治權(quán)的這種復(fù)合性理論基礎(chǔ)還缺少自覺的認(rèn)識(shí)，并由此而產(chǎn)生了許多對(duì)民族區(qū)域自治的誤解和曲解。文章致力于揭示民族區(qū)域自治權(quán)的復(fù)合性理論基礎(chǔ)，以促進(jìn)對(duì)民族區(qū)域自治的正本清源式理解。

民族自決

民族區(qū)域自治，首先是為了維護(hù)少數(shù)民族的群體權(quán)利。在近現(xiàn)代社會(huì)，少數(shù)民族群體權(quán)利的頂峰是民族自決。所以，民族自治首先與民族自決相關(guān)。在某種程度上，我們可以說，民族區(qū)域自治是對(duì)民族自決的一種中國式回應(yīng)。

所謂民族自決，是指具有某種明顯族群認(rèn)同感的群體決定自己政治命運(yùn)的權(quán)利。理論上，民族自決也涉及強(qiáng)大民族，但實(shí)踐中，強(qiáng)大民族頭上不會(huì)有外來政治壓迫。所以，民族自決主要是為了保護(hù)弱小民族的利益，主要是少數(shù)民族的利益。

民族自決是為應(yīng)對(duì)國際關(guān)系中的帝國主義殖民壓迫和主權(quán)國家建構(gòu)中的國內(nèi)壓迫而提出來的。所以，從政治關(guān)系視角出發(fā)，民族自決，最好被理解成一種保護(hù)機(jī)制，它是為了保護(hù)弱小民族和少數(shù)民族免受可能的不公正的待遇。因?yàn)椴煌娜跣∶褡搴蜕贁?shù)民族群體面對(duì)著來自帝國主義殖民政策和民族國家建構(gòu)政策的威脅。如果沒有這種權(quán)利，帝國主義的殖民擴(kuò)張政策和主權(quán)國家式的民族建構(gòu)政策可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)少數(shù)民族群體的不公正待遇。

民族自決思想源遠(yuǎn)流長。在德國古典法哲學(xué)那里，民族自決獲得了自己最高的理論表達(dá)。以康德的自由和自決概念為基礎(chǔ)，費(fèi)希特為民族自決提供了理論支持。在費(fèi)希特看來，民族是一種精神性的存在，它是“在社會(huì)中一起繼續(xù)生活，不斷從自身自然而然地在精神上產(chǎn)生出自身的人們組成的整體”。①民族作為一種個(gè)別意識(shí)集合的產(chǎn)物，它唯一的實(shí)在性就在于它作為一個(gè)整體而存在。在民族中，個(gè)體就其本身而言是虛化的、暫時(shí)的、不具有終極價(jià)值的，民族的自由自決和獨(dú)立延續(xù)才是最重要的。黑格爾則進(jìn)一步主張，每個(gè)民族對(duì)別民族來說都是獨(dú)立自主的，自主自決是一個(gè)民族最大的自由和最高的榮譽(yù)。馬克思列寧主義并不反對(duì)民族自決，相反，還把民族自決作為處理民族問題的重要原則。

馬克思和恩格斯從支持資產(chǎn)階級(jí)民主革命和爭取社會(huì)主義的利益出發(fā)，歷來贊成民族自決權(quán)原則。1878年，馬克思在給國際工人協(xié)會(huì)總委員會(huì)的建議中，明確提出了民族自決權(quán)原則。列寧在《和平問題》中指出：“如果不承認(rèn)和不堅(jiān)持被壓迫民族有自決權(quán)（即自由分離權(quán)），實(shí)際上就不是社會(huì)黨人而是沙文主義者了”。

中國共產(chǎn)黨建立之初，主張實(shí)行民族自決，建立聯(lián)邦制的國家政權(quán)。1922年，在第二次全國代表大會(huì)上，中國共產(chǎn)黨提出要在民族地區(qū)建立民主自治邦和建立聯(lián)邦制國家。1923年，中國共產(chǎn)黨第三次全國代表大會(huì)更進(jìn)一步提出：邊疆少數(shù)民族與中國本部的關(guān)系，由各該地民族自決，明確提出了民族自決原則。抗日戰(zhàn)爭開始以后，中國共產(chǎn)黨逐漸改變了民族政策，從“民族自決”轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)“民族自治”，雖然從名稱上看，中國共產(chǎn)黨從創(chuàng)建之初到抗戰(zhàn)全面爆發(fā)所堅(jiān)持的民族自決并沒有最終成為解決國內(nèi)民族問題的制度選擇，但是從思想內(nèi)核上看，“民族自決”所提倡的尊重少數(shù)民族政治權(quán)利的主張卻得到了中國共產(chǎn)黨的認(rèn)同。中國共產(chǎn)黨后來基于中國實(shí)際政治情勢(shì)，沒有教條式地實(shí)行民族自決，而是進(jìn)行了中國化的改造，從“民族自決”發(fā)展出了“民族自治”。

地方自治

從詞義上看，“自治”意味著自我管理。從憲政意義上看，地方自治是指一定的地域范圍內(nèi)的居民自愿通過民主方式組成自治團(tuán)體，產(chǎn)生自治機(jī)關(guān)，自行處理與自己有關(guān)的事務(wù)，一般情況下國家不得干預(yù)的一種社會(huì)管理方式。②

地方自治萌芽于古希臘和日耳曼部落時(shí)期。完整意義上的地方自治則起源于英國。現(xiàn)代意義上的地方自治可以分為英美法系國家的地方自治和大陸法系國家的地方自治兩個(gè)分支。英美法系國家的是“地方本位”的地方自治模式。它以“個(gè)體自由”為邏輯起點(diǎn)，以“人民自治”理論為理論基礎(chǔ)。這種理論認(rèn)為，個(gè)人享有先天的自主權(quán)，自治的權(quán)利是天賦的，是人民所固有的，先于國家而存在。個(gè)人經(jīng)由契約建立地方政權(quán)，地方政權(quán)再聯(lián)合組成國家。大陸法系國家的地方自治則是“國家本位”的。它以“國家統(tǒng)治”為理論起點(diǎn)，地方所享有的自治權(quán)利不是固有的、天賦的，而是國家中央政府賦予的。

在法學(xué)意義上，所謂“地方”，并不只是一個(gè)由人口、土地、自然資源所構(gòu)成的地理區(qū)域單位，它更是地方民眾自己管理自己的組織和實(shí)體。不能僅僅從中央地方分權(quán)這一表面角度去認(rèn)識(shí)地方自治。從法律制度上看，更重要的是其中體現(xiàn)的權(quán)利架構(gòu)和權(quán)利要素。地方自治其實(shí)是個(gè)人自主權(quán)、社會(huì)自我管理權(quán)與地方自我管理權(quán)的有機(jī)疊加。③

晚晴以來輸入到中國的地方自治理論也對(duì)中國共產(chǎn)黨產(chǎn)生了影響。但是，對(duì)中國共產(chǎn)黨產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的還是列寧的經(jīng)過批判的地方自治思想。列寧指出：“如果不保證每一個(gè)在經(jīng)濟(jì)上和生活上具有比較重大的特點(diǎn)以及居民中具有特殊的民族成分等等的區(qū)域享有這種自治，那就不可能設(shè)想有現(xiàn)代的真正民主的國家。”④“一個(gè)民主國家必須承認(rèn)各區(qū)域的自治權(quán)，一個(gè)民族成分復(fù)雜的大國只有通過區(qū)域自治才能實(shí)現(xiàn)真正的民主的中央集權(quán)制。”⑤

在民主革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨也很重視地方自治。從建黨到第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨為壯大革命力量，強(qiáng)調(diào)工人運(yùn)動(dòng)和農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，吸收晚晴以來傳入的自治思想尤其是孫中山和國民黨的地方自治理論，提出了以“鄉(xiāng)村自治”為基礎(chǔ)，以“自下而上”為實(shí)現(xiàn)路徑的地方自治思想。抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，中共為鞏固和壯大抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線力量，爭取各抗日民主政權(quán)合法性，強(qiáng)調(diào)以邊區(qū)政府等地方抗日政權(quán)為基礎(chǔ)實(shí)行地方自治。抗日戰(zhàn)爭之后，中共為維護(hù)解放區(qū)人民利益，主張以省自治為基礎(chǔ)，建立民主聯(lián)合政府。到解放戰(zhàn)爭后期，中共主張的地方自治的范圍開始縮小，主要用地方自治來解決少數(shù)民族地區(qū)政權(quán)建設(shè)問題。正是這一思路的轉(zhuǎn)換催生了少數(shù)民族自治區(qū)的設(shè)立。

大一統(tǒng)集權(quán)

大一統(tǒng)集權(quán)思想，可以說是中國政治文化的一個(gè)核心思想。在中國長達(dá)幾千年的文明史中，盡管時(shí)常有事實(shí)上的分裂與割據(jù)，但崇尚國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)安定的大一統(tǒng)精神一直在推動(dòng)著中國歷史的發(fā)展。

“大一統(tǒng)”思想認(rèn)為，中國必然是一個(gè)統(tǒng)一的體系，統(tǒng)一是必然走勢(shì)。“天命所歸”的中央政權(quán)是整個(gè)中國的主宰，盡管程度可以有差異，但所有地方都必須臣服于中央的集權(quán)統(tǒng)治。這種大一統(tǒng)思想的核心是對(duì)中央政權(quán)正當(dāng)性、合理性的申述。“大一統(tǒng)”一詞，最早見于《春秋·公羊傳》。孔子在《春秋》中提到周王新即位時(shí)，總是用“王正月”一詞。《公羊傳·隱公元年》在解釋這一用詞時(shí)指出：“何言乎王正月，大一統(tǒng)也。”后世思想家對(duì)此進(jìn)一步闡釋、抒發(fā)，大一統(tǒng)思想進(jìn)一步明晰。通過這些闡釋，我們可以看出，“大一統(tǒng)”，即以中央政權(quán)的天子為核心將社會(huì)有序地統(tǒng)合起來，萬民歸心，國家統(tǒng)一。

“大一統(tǒng)”作為一種理念和思想，并非總能落到實(shí)處。而作為一種“理念”，“大一統(tǒng)”一直存在著，并發(fā)展成了主流，成為占據(jù)在國人內(nèi)心深處的政治理想。政治越是分裂，這種理念的力量就越強(qiáng)大。1902年，梁啟超提出了“中華民族”的概念。中國近代革命先行者孫中山先生贊同并大力倡導(dǎo)這一概念。從而為“中國大一統(tǒng)”中“中國”一詞提供了科學(xué)的符合社會(huì)歷史事實(shí)的存在載體。1912年1月1日，孫中山發(fā)布《臨時(shí)大總統(tǒng)宣言書》，其中提出要“合漢、滿、蒙、回、藏諸地為一國，即合漢、滿、蒙、回、藏諸族為一人—是曰民族之統(tǒng)一”。此后，他進(jìn)一步明確“中華民族”的概念，宣稱“漢族當(dāng)犧牲其血統(tǒng)、歷史與夫自尊自大之名稱，而與滿、蒙、回、藏之人民相見于誠，合一爐而冶之，以成一中華民族之新主義”。從此以后，“中華民族”這一概念被廣泛接受，越發(fā)深入人心。

在傳統(tǒng)思想資源以外，我國大一統(tǒng)集權(quán)思想的另一個(gè)思想資源是馬克思列寧主義思想理論。馬克思主義政治學(xué)說高度強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)。在國家結(jié)構(gòu)形式問題上，馬克思和恩格斯原則上是反對(duì)聯(lián)邦制，主張單一制的。在他們看來，集中的單一制國家是有利于無產(chǎn)階級(jí)革命事業(yè)的最好的國家結(jié)構(gòu)形式。列寧在馬克思、恩格斯論述的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步指出，資本主義為了自身的發(fā)展，要求盡可能大盡可能集中的國家，在其他條件相同的情況下，覺悟的無產(chǎn)階級(jí)將始終堅(jiān)持建立更大的國家。

經(jīng)過帝國主義分而治之的侵略和軍閥割據(jù)，近代中國面臨著嚴(yán)重的國家分裂危機(jī)和生存危機(jī)。中國共產(chǎn)黨在革命進(jìn)程中，逐步認(rèn)識(shí)到了大一統(tǒng)對(duì)中國革命事業(yè)成功的重要意義。在中共最終放棄民族自決和地方自治基礎(chǔ)上的聯(lián)邦思想以后，開始主張建立單一制的中央集權(quán)國家。在新中國建國過程中，中共中央對(duì)國家結(jié)構(gòu)形式曾進(jìn)行過慎重討論。1949年全國政協(xié)籌備期間，毛澤東曾經(jīng)就新中國的國家結(jié)構(gòu)形式問題，征求過時(shí)任中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部部長李維漢的意見。李維漢指出，中國與蘇聯(lián)不同，不適合實(shí)行聯(lián)邦制，應(yīng)建立統(tǒng)一的單一制國家。核心理由之一就是單一制符合中國歷史的實(shí)際情況。 正如周恩來所說：“歷史發(fā)展給了我們民族合作的條件，革命運(yùn)動(dòng)的發(fā)展也給了我們合作的基礎(chǔ)。”在1840年至1949年長達(dá)一個(gè)世紀(jì)的征程中，中國的革命和斗爭是圍繞著“建立一個(gè)獨(dú)立統(tǒng)一的現(xiàn)代國家”這一基本主題展開其歷史演變邏輯的。中國共產(chǎn)黨準(zhǔn)確把握了這一歷史趨勢(shì)，并最終完成了這一任務(wù)。新中國最終沒有在少數(shù)民族地區(qū)完全采行民族自決和地方自治，和大一統(tǒng)的集權(quán)思想是有很大關(guān)系的。

對(duì)三種理論的調(diào)處

在妥善調(diào)處民族自決、地方自治和大一統(tǒng)中央集權(quán)三者關(guān)系的基礎(chǔ)上形成的民族區(qū)域自治完全是一種制度創(chuàng)新。它沒有照搬任何一種理論教條，而是從我國多民族國家的既往歷史和國情現(xiàn)狀出發(fā)，充分照顧了各民族共同發(fā)展的利益訴求。它對(duì)三種理論都有吸收，但卻又超越了其中任何一種理論，形成了混合特色的民族區(qū)域自治制度。具體而言，我們對(duì)民族自決、地方自治和大一統(tǒng)集權(quán)三種理論的調(diào)處有以下三個(gè)特色：

首先，高度尊重少數(shù)民族權(quán)利，發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助的民族關(guān)系。新中國的民族區(qū)域自治揭示了平等性原則以及民族平等的真實(shí)性和普遍性。中國境內(nèi)各少數(shù)民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)反帝、反封建和反官僚的革命斗爭做出了巨大貢獻(xiàn)，聯(lián)合全國人民推翻了“三座大山”。所以，中國共產(chǎn)黨在新中國成立時(shí)，雖未采行民族自決、建立聯(lián)邦，但卻把民族區(qū)域自治確立為解決國內(nèi)民族問題的基本政策。1947年，第一個(gè)民族區(qū)域自治政權(quán)內(nèi)蒙古自治區(qū)成立。此后，《共同綱領(lǐng)》、《憲法》等從基本法層面對(duì)民族區(qū)域自治進(jìn)行了確認(rèn)，《民族區(qū)域自治法》也頒布實(shí)施。

其次，它用中央集權(quán)的大一統(tǒng)修正了民族自決，在保護(hù)少數(shù)民族政治權(quán)利的同時(shí)維護(hù)國家主權(quán)統(tǒng)一。作為一個(gè)普遍流行、影響巨大、被人廣泛接受的政治思潮、一個(gè)具有國際法律效力的法律原則，甚至是一個(gè)明確的法律權(quán)利，民族自決在國際上的作用、影響及地位是不容忽視的。我國并不反對(duì)民族自決，但最終并沒有照搬西方的民族自決，而是結(jié)合中國國情和實(shí)踐需要，形成了自己的認(rèn)識(shí)：一是民族自決作為西歐特定歷史條件的產(chǎn)物，有其誕生和適用上的局限性，中國的民族分布情勢(shì)不適合采用蘇聯(lián)式的聯(lián)邦制。⑥二是民族自決背后有國際政治斗爭因素，西方列強(qiáng)在“民族自決”問題上奉行“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，照搬倡導(dǎo)民族自決可能會(huì)導(dǎo)致我們這種多民族國家的解體和分裂。三是 “分離的自由”并非民族自決的終極目的，民族自決的核心是反對(duì)強(qiáng)勢(shì)民族壓迫弱勢(shì)民族、是民族間平等和合作繁榮。

最后，它用地方自治修正了中央大一統(tǒng)的集權(quán)，在維護(hù)國家主權(quán)統(tǒng)一的同時(shí)保護(hù)少數(shù)民族政治權(quán)利。我們追求的是構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一、集權(quán)的強(qiáng)大新中國，進(jìn)而帶領(lǐng)中華民族走向復(fù)興。少數(shù)民族聚居的地區(qū)面積遼闊、資源豐富，缺少了它們，中國就談不上統(tǒng)一，也很難實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)。如果這些少數(shù)民族聚居區(qū)獨(dú)立出去，甚至是被帝國主義控制，后果更是不堪設(shè)想。我們既要尊重少數(shù)民族政治意愿和權(quán)利，又不能采行民族自決冒少數(shù)民族地區(qū)分裂出去的風(fēng)險(xiǎn)。毫無疑問，在這種情況下了，地方自治成了最好的制度選擇。我們很早就認(rèn)識(shí)到，沒有充足的自治權(quán)，民族自治地方就名不副實(shí)；有了充足的自治權(quán)，民族自治地方才算真正實(shí)行了民族區(qū)域自治。⑦

綜上所述，中國共產(chǎn)黨根據(jù)我國國情和民族問題的實(shí)際，在充分考慮歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)條件的基礎(chǔ)上，經(jīng)過探索和實(shí)踐，開創(chuàng)性地選擇了在單一制國家結(jié)構(gòu)下實(shí)行民族區(qū)域自治制度。這一制度凝聚了幾代中國共產(chǎn)黨人的智慧和心血，對(duì)于中華民族大家庭的統(tǒng)一與維護(hù)，對(duì)于各少數(shù)民族與漢族的和諧共存，貢獻(xiàn)至巨。正如有學(xué)者評(píng)價(jià)的那樣，“民族區(qū)域自治根植于中國的土壤，但其精神和價(jià)值超越了國界。這種對(duì)多民族國家民族政策模式的發(fā)展創(chuàng)新，形成了獨(dú)特的‘中國經(jīng)驗(yàn)’，為世界各國解決民族問題提供了寶貴的借鑒，為世界人權(quán)事業(yè)的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。”⑧

（作者單位：清華大學(xué)法學(xué)院）

【注釋】

①[德]費(fèi)希特：《費(fèi)希特著作選集》（第五卷），北京：商務(wù)印書館，2006年，第370頁。

②③周小平，劉志強(qiáng)：“地方自治的理論與實(shí)踐”，《法治研究》，2007年第6期。

④⑤中國社會(huì)科學(xué)院民族研究所編：《列寧論民族問題》，北京：民族出版社，1987年，第248頁，第387頁。

⑥中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻(xiàn)匯編》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第10頁。

⑦烏蘭夫：《烏蘭夫文選》（下冊(cè)），北京：中央文獻(xiàn)出版社，1999年。

⑧張立群：“中國共產(chǎn)黨對(duì)我國民族區(qū)域自治制度的探索與實(shí)踐”，《青海社會(huì)科學(xué)》，2011年第3期。

責(zé)編/張蕾