人民調解糾紛解決機制評估與完善

【摘要】我國施行《人民調解法》，進一步健全完善了人民調解糾紛解決機制，各地在貫徹執行《人民調解法》的過程中亦進行了大量的實踐創新。然而，由于《人民調解法》施行時間不長，仍然存在許多錯位問題，需要我們逐步健全完善。文章對人民調解糾紛解決機制取得的貢獻、存在問題進行分析，提出了完善對策。

【關鍵詞】糾紛解決機制 人民調解 貢獻 問題 對策

人類歷史上尚未產生行政制度、司法制度之前，就已經產生了調解，調解是最為原始的糾紛解決辦法。人民調解制度是指作為基層的群眾性自治組織的人民調解委員會，按照特定標準，采取疏導、教育、勸說等方法，使當事人之間自愿達成和解協議從而解決矛盾糾紛的一項制度，我國《人民調解法》于2011年施行之后，人民調解組織的范圍有所擴大，將人民調解委員會定義為“依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織”。我國早在革命戰爭時期的根據地就建立了人民調解制度，新中國成立后得到了快速發展，對促進社會和諧穩定發揮了重要作用，使大量的矛盾糾紛化解在基層、解決在基層，獲得“東方經驗”、“中國經驗”、“東方一枝花”等贊譽。

人民調解糾紛解決機制的貢獻

人民調解的矛盾糾紛化解取得顯著成效。進入21世紀以來，世界各國在經濟社會取得迅猛發展的同時，影響社會和諧穩定的問題越來越多，給社會安寧帶來了重大隱患，為此，世界各國采取了多種多樣的措施切實化解各類糾紛矛盾，歐美國家在實踐中產生了ADR機制（替代性糾紛解決方式、非訴訟解決程序），試圖在法庭外化解更多的矛盾糾紛，我國臺灣地區、香港特別行政區也建立了類似的機制，通過這些機制的運行，及時化解了大量矛盾糾紛。

在構建非訴訟化解矛盾糾紛機制的過程中，我國進行了許多嘗試，形成了人民調解、行政調解、審判機關的法庭外調解等多種方式。其中，人民調解糾紛解決機制取得的成效十分顯著。2013年8月召開的全國人民調解工作會議上公布，我國各類人民調解組織平均每年化解矛盾糾紛800～900萬件，其中2012年化解的矛盾糾紛達到了926萬件，調解成功率達96%。目前我國共有各類人民調解組織81.7萬個，基本實現了村、鄉鎮和重點單位、行業、領域全覆蓋。擁有人民調解員428萬人，其中專職人民調解員有80萬人左右，通過各類方式聘請人民調解員12.8萬人。①

我國81萬個人民調解組織每年化解諸多民間矛盾糾紛，人民調解組織化解矛盾糾紛的機制優勢已經十分明顯，如果這些案件沒有在基層得到化解，必定會將矛盾擴大升級引發更大的損失，或者大部分案件可能進入法院，在我國目前法院司法資源及其有限的調解下難以得到及時有效化解。

人民調解的制度建設與立法取得顯著成就。近些年來，為了切實加快推進人民調解工作的開展，每年由最高法院、司法部聯合召開一次全國人民調解工作會議，由司法部組織召開一次全國人民調解工作座談會，這些高規格會議的召開，對及時總結我國人民調解工作的經驗和不足發揮了促進作用。同時，我國還先后出臺了一系列規范性文件和法律法規，切實加強了人民調解糾紛解決機制的建設。

2011年，《中華人民共和國人民調解法》的施行，開啟了我國矛盾糾紛多元化解決機制的一個新的歷史階段，是對我國當前社會進行有效治理的急切需要。在該法的制定過程中，充滿了不同理念之間的沖突與各種利益博弈，是在充分聽取社會各界意見建議之后經過集思廣益作出的合理制度體系安排，是民主立法、科學立法的又一典范，該法律具有的前瞻性、開放性、務實性等優點，將為我國人民調解工作、整個非訴訟糾紛解決機制發揮有效促進作用。《人民調解法》的立法成就至少體現在如下幾個方面：

第一，為人民調解工作提供了政府財政等方面的支持。該法規定，國家鼓勵和支持人民調解工作，縣以上地方政府對工作經費給予支持保障，按照國家規定對有突出貢獻的人民調解組織和個人給予表彰獎勵。無疑，該法此項內容的規定有利于解決長期以來困擾人民調解工作缺乏經費保障的問題，同時對政府其他方面的責任確定也有利于對人民調解工作的全面開展、順利開展。

第二，準確定位了人民調解糾紛解決機制的法律地位。按照《人民調解法》的規定，對人民調解糾紛解決機制的法律定位是：以村（居）委人民調解組織作為基礎和主體，保持其群眾性，以充分發揮調解組織在預防糾紛、社區治理、組織動員群眾，弘揚道德、法制宣傳等方面的社會功能，而這些功能正是人民調解糾紛解決機制的價值所在。

第三，《人民調解法》開放性的設計，為引入社會力量參與糾紛化解提供了法律依據。比如，按照該法的規定，準許社會團體或者其他組織按照需要設立人民調解委員會調解民間糾紛，這為我國今后的人民調解多元化發展提供了廣闊的空間，目前在全國各地已經產生了許多“醫療糾紛調解委員會”、“道路交通糾紛案件調解中心”、“保險理賠調解委員會”、“勞動用工糾紛化解中心”等多種多樣的調解機構，在特定的領域化解了許多矛盾糾紛。

第四，明確了人民調解協議的法律效力。按照《人民調解法》的規定開展矛盾糾紛調解工作后達成人民調解協議的，該協議具有法律效力，并可通過司法程序由人民法院予以確認，《人民調解法》第三十三條第二款規定：“人民法院依法確認調解協議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行。”解決了長期困擾人民調解工作的難題，實現了人民調解與司法程序之間的合理銜接。

第五，有利于提升人民調解工作的社會功用。《人民調解法》對人民調解的基本原則、調解的程序與保密、調解的社會公眾參與、調解員的權利義務、調調協議的司法確認程序賦予法院的強制執行效力等規定，有利于對人民調解活動進一步予以規范，能夠有效提高人民調解糾紛解決機制對促進社會和諧穩定的功能作用。

當前人民調解糾紛解決機制存在的問題

當前人民調解糾紛解決機制存在的問題主要集中在如下幾個方面：

調解理念存在重大問題。所謂調解理念，也就是人民調解組織及其調解人員按照什么樣的理念開展人民調解工作的問題，調解理念是人民調解糾紛解決機制的靈魂與核心，只有在正確調解理念的指導下，調解工作才能收到預期效果。但是，當前我國人民調解組織及其調解人員在開展民間糾紛調解過程中仍然存在嚴重的錯位，在調解的過程中仍然存在“重實體、輕程序”的問題，這可能是受到我國長期以來司法審判實踐的影響而造成的。此種理念下開展的人民調解活動，導致其過于強調實質上的正義，忽略了程序上的正義，導致人民調解活動中過于功利化，將暫時性化解矛盾沖突作為調解的“顯著成效”和重要追求，忽略了對調解機制應發揮的教育、疏導等治理功能，終究是“治標不治本”。

各地為了體現執行《人民調解法》取得的成績，犯了急功近利的錯誤，層層下達調解指標，不少地方動輒要求調解成功率達到95%以上，由于矛盾糾紛的產生具有多種多樣的因素，此種目標設定并不科學，容易導致調解人員在調解活動中的急功近利。當前我國對人民調解的理念之所以存在這些問題，根源在于人們對矛盾糾紛沖突的理解簡單化、機械化。矛盾糾紛是社會中的常態，是普遍存在的、無法絕對規避的，在社會運行的過程中產生一定的矛盾沖突并不值得過分擔憂，只要我們通過正確的方式對沖突和矛盾進行管理。反過來說，矛盾糾紛沖突的產生也具有其積極意義，能夠及時暴露社會中存在的深層次問題，便于從深層次的體制機制上、根本上采取有效措施解決問題，而不是簡單地將表面上的矛盾“捂住”。對于正確的調解理念，目前我國許多人民調解組織、人民調解員并沒有深刻領會，甚至許多地方司法行政部門也沒有樹立相應理念，給人民調解工作的健康發展帶來巨大阻礙。

調解組織的群眾性和自治性受到侵蝕。《人民調解法》第七條規定：“人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織。”該條對人民調解組織的性質進行了規定，即“群眾自治性組織”。但是，近些年來，在具體的實踐中，我國人民調解組織的“群眾性”、“自治性”不斷受到了侵蝕。比如，人民調解被置于行政調解、司法調解等多種矛盾糾紛化解的“大調解”格局中，許多地方從維穩的角度安排部署人民調解工作，人民調解的群眾性、自治性受到了嚴重削弱，甚至出現部分地方由行政機關主導人民調解工作的錯誤做法，完全放棄了人民調解的群眾性、自治性，其優勢自然也就無從體現。

調解組織的中立性受到挑戰。人民調解組織開展調解工作，必須保持其中立性，在矛盾雙方或者多方中進行居中調解，不在調解活動中偏袒任何一方當事人。但是，目前我國基層調解組織尤其是鄉鎮人民調解委員由司法所主導，這樣的做法有利于借助司法行政的力量開展人民調解工作，卻對調解組織的中立性帶來嚴重挑戰，導致人民調解組織過度依賴公共資源和行政權。同時，《人民調解法》第八條規定：“村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會。企業事業單位根據需要設立人民調解委員會。”第九條規定：“村民委員會、居民委員會的人民調解委員會由村民會議或者村民代表會議、居民會議推選產生；企業事業單位設立的人民調解委員會由職工大會、職工代表大會或者工會組織推選產生。”在理論上看，村民委員會、居民委員會調解組織保持中立角色進行矛盾糾紛調解是可行的。但是，企業事業單位的人民調解組織是否能夠保持中立進行調解則是一個較大的問題。比如，醫院依法成立的“醫患糾紛人民調解委員會”，如果調解成員由醫院職工組成，其難以在醫2e9b25e4ccd6487f76c0e4236d6d3e0f7c62d0ff5835b0959b0a59966458922c院和患者之間保持中立進行調解。

調解的范圍與主體等方面的規定不明確。按照《人民調解法》的規定，人民調解委員會的受理范圍是“民間糾紛”。但是，什么是“民間糾紛”，法律并無明確規定，導致人們對“民間糾紛”的看法產生嚴重分歧。即便《人民調解工作若干規定》對“民間糾紛”的主體和類型有所明確，即民間糾紛的主體是公民、法人或者其他組織，民間糾紛的類型是民事權利義務爭議，也就是將行政糾紛、刑事案件排除在人民調解的受案范圍之外。然而，隨著經濟社會的深刻變革，民間糾紛的類型并不是固定不變的，從單一性向多樣性轉變，從動機的單純性到綜合性轉變，呈現出多樣化、復雜化的態勢。人民調解的范圍隨著經濟社會的發展而逐步擴展，許多調解組織受理并成功化解了眾多的經濟糾紛、行政糾紛甚至輕微的刑事糾紛，在處理各種醫患糾紛、勞動用工爭議、征地拆遷糾紛中發揮了十分重要的作用，如果一味地將人民調解的范圍限定在“民事權利義務爭議”反而不利于社會矛盾糾紛的解決。此外，對啟動人民調解的主體，分為當事人申請和調解組織主動調解兩種，調解組織主動啟動的調解活動，容易侵害當事人的意思自治權。

健全完善人民調解糾紛解決機制的對策

綜上，人民調解糾紛解決機制對我國社會穩定和諧發揮了十分重要的作用，化解了大量的矛盾糾紛，其功能作用是十分顯著的。但是，目前我國人民調解糾紛解決機制仍然存在諸多問題需要解決，針對存在的問題，健全完善人民調解糾紛解決機制的對策措施為：

切實轉變調解理念。“安全閥”理論作為現代沖突理論的重要成果，該理論認為應該以開放、靈活和包容的態度對待社會矛盾，通過可控的、合法的、制度化的機制體制，使各種社會矛盾沖突得到釋放，使社會訴求得到回應，最后使社會矛盾糾紛得以消解。②也就是說，“安全閥”機制能夠有效轉移矛盾糾紛的焦點，能夠避免矛盾的積累，避免產生更大危害。當前，我國部分司法行政部門、人民調解組織和人民調解員對矛盾糾紛的認識是較為負面的，誤以為一切矛盾糾紛對社會都會造成損害，必須及時解決一切社會矛盾糾紛，忽視了矛盾糾紛的“安全閥”作用，層層下達過高的調解案件數指標、調解成功率指標，反而產生了一些負面影響。為此，必須轉變調解的理念，讓調解機制在合理的限度和范圍內發揮應有的功能作用，而不是一味地按照調解案件數和成功率對調解工作進行考評。

確保調解組織的中立性、群眾性與自治性。準確定位人民調解組織和人民法院、司法行政部門之間的關系，人民法院、司法行政部門負責對指導人民調解組織開展調解活動，但是必須極力避免人民調解組織成為人民法院、司法行政部門的附庸角色，防止公權力對人民調解組織的中立性、群眾性與自治性產生侵蝕。同時，準確界定不同層級人民調解組織之間的關系，并通過加強日常的組織管理保障人民調解組織的中立性、自主性，取消司法行政部門對各級人民調解組織的剛性考核，司法行政部門只能對人民調解組織進行指導，提供支持幫助，負責經驗總結和推廣。在人民調解組織的構成方面，應主要由能夠在調解活動中保持中立性的成員組成。比如，在醫療糾紛調解中心的組成人員中，其成員絕不能僅僅局限于醫療衛生系統，否則其調解的中立性必定受到影響，這在具體實踐中已經逐步得到推進。湖北省漢川市醫療糾紛調解中心由10名人民調解員和41名醫學專家、公證員、律師、司法鑒定人、退休法官等組成，避免醫療糾紛調解中心成為醫院的代言人。③

明確人民調解的范圍與主體。在人民調解的案件范圍方面，我國《人民調解法》、《人民調解工作若干規定》中確定為“民間糾紛”、“民事權利義務爭議”，這樣的受案范圍明顯過于狹小，嚴重限制了人民調解組織功能作用的發揮，因為在實踐中我國人民調解組織已經將調解的范圍擴大到部分行政爭議案件、輕微刑事案件等方面。著眼于尊重實踐、尊重實際和最大限度發揮人民調解組織糾紛解決機制功能作用方面出發，當前應適當擴大調解的受案范圍，將行政糾紛、輕微刑事糾紛納入人民調解的受案范圍，使人民調解糾紛解決機制更好地服務于社會的和諧穩定。同時，明確人民調解活動的啟動主體順序，一般的危害不大的糾紛矛盾，應該由當事人主動申請進行調解，只有對那些可能產生較大危害的糾紛矛盾，人民調解委員會才可主動介入。

（作者單位：中國地質大學（武漢）公共管理學院）

【注釋】

①梁捷：“我國人民調解組織81.7萬個 2012年調解成功率96%”，光明網，2012年8月28日。

②徐賁：“中國法律援助制度的建立與發展：從合法性危機到社會安全閥”，《環球法律評論》，2005年第6期。

③唐曉，熊國春，賈國紅：“首家縣級醫療調解中心漢川亮相”，《湖北日報》，2010年7月10日。

責編/豐家衛（實習）