政府信息公開中的隱私權保護探微

【摘要】當前，我國政府信息公開中存在著侵犯公民隱私權的現象，對此應正確處理公民隱私權與知情權的關系，切實保護公民隱私權。文章認為，政府信息公開應遵循合法公開、按比例區分處理等基本原則，制定和完善法律法規，強化執法人員以人為本的理念和正當程序意識，建立事先程序監督和事后司法審查機制。

【關鍵詞】政府信息公開 知情權 隱私權 利益平衡

政府信息公開中隱私權保護的現狀及意義

自20世紀下半葉開始，信息公開化成為一種潮流和趨向，我國政府信息公開雖然起步較晚，但也建立了相應的法律制度。但是就目前情況而言，政府信息公開中的隱私權保護問題不容樂觀，并有愈演愈烈的趨勢。特別是行政機關對行政違法性信息的公開尤為突出。近年來，在處理行政違法行為時對違法行為人進行張貼告示、游街、公審等示眾性處理，這些處理方式都嚴重侵害了行為人的隱私權。例如，2010年7月廣東省東莞市清溪鎮三中派出所將抓獲涉嫌賣淫的婦女戴著手銬、繩牽、赤腳站街的照片在媒體上公布。該事件在社會上引起高度關注，廣大群眾對公安機關的做法提出了質疑。

因此，信息公開中的隱私權保護問題值得關注。公民的隱私權和公眾的知情權一樣，都是民主政治的基礎。沒有公眾的知情權，公眾不能監督政府，民主政治不能存在；沒有公民的隱私權，公民失去自由，民主政治同樣不能存在。如何在政府信息公開中正確協調公民的隱私權與知情權的關系，如何讓政府更好地公開、公平、公正地履行行政行為，已成為政府和社會高度關注的問題。

在學理上，隱私權是作為民事主體的自然人所享有的對自己個人秘密和個人私生活進行支配并排除他人干涉的一種人格權。隱私權包括通信秘密權、個人生活秘密權（即公民對于其財產狀況、生活經歷、個人資料等私人信息享有的禁止他人非法利用的權利）。我國的法律雖然沒有明確規定對于個人隱私權進行保護，但還是有一些法律規定和原則涉及這一方面。例如，憲法規定公民享有人格權，公民的尊嚴、名譽受到法律的保護等。

政府信息公開中的個人隱私權的內容主要表現為：個人隱私的保密權、利用權、知悉權、修改權和救濟權。政府信息公開中隱私權具有行政性、專屬性、秘密性和處分性等特點，其本質特征是行政性。①一方面，政府信息公開中的隱私權保護制度庇護著人的神圣不可侵犯的尊嚴，其具體目標包括：承認并保護個人對政府掌握的關于他的記錄存在一定的利益，并保護個人的隱私權；控制行政機關處理個人記錄的行為；平衡個人得到最大限度隱私權利益，和行政機關要合法執行職務需要保有個人記錄的公共利益。②另一方面，在政府行政信息公開中，正確處理公民隱私權與知情權的關系，以法治規范整個行政機關的信息公開行為，使體現現代民主與法治精神的公開、公平、公正原則貫穿在整個行政運作過程中。

政府信息公開中隱私權保護應遵循的基本原則

合法公開原則。這是合法行政原則在政府信息公開制度中的具體體現。合法行政原則，是指行政行為應受法律及一般法律原則的拘束，是現代民主法治國家的基本要求。該原則包括兩項子原則：一是法律優位原則，是指行政機關實施行政管理，應依照法律規范的規定進行；禁止行政機關違背現行有效的法律規范。二是法律保留原則，是指行政機關作出行政行為必須要有法律規范的明確授權。法律保留原則要求行政機關采取特定行政措施必須有特定種類的法律規范作為依據；沒有特定種類的法律規范作為依據，行政機關不得采取相應的行政措施。所以，政府機關只能在其法定職權范圍內為履行其職權公開個人信息。③

比例原則。比例原則要求行政機關在行使權力時要在公民的權利保護和國家、社會公共利益的保護之間尋求一種平衡關系。一方面，在政府信息公開時必須有明確的、合法的和特定的使用目的，不得超出其使用的目的和范圍。堅持這一原則主要是防止對個人信息的過度公開，防止對這些公開的個人信息的濫用，它主要是用來對抗公權力的非法使用。另一方面，平衡公民的隱私權利益和行政機關追求的公共利益，使不同的利益得到法律的保護，有利于政府信息公開制度的完善，更好地保護公民的隱私權。政府信息公開對于公民隱私權的侵害和必須受到保護的公共利益之間存在一定的比例關系。對于如何平衡兩者之間的矛盾，我國的法律規定并不明確，《政府信息公開條例》第十四條第四款對此有所規定，但是還需進一步明確具體操作細則。

區分處理原則。在一些政府信息中，可能既包含應當公開的政府信息，同時也包含涉及到個人隱私。在此情形之下，一方面我們要實現政府信息公開的目的，充分保障社會公眾的知情權，同時我們也必須充分保障公民的隱私權；如果我們可以采用一些區分技術，能夠對二者進行區分處理的話，就應該進行區分處理。區分處理指的是行政機關在公開涉及個人隱私的政府信息時，應事先對所有信息進行分析整理逐一歸類，然后對有關個人隱私的部分不予公開，其他部分加以公開。④《政府信息公開條例》第二十二條對此有所規定，但在實踐中實施效果很差，行政機關對應公開的政府信息，常常借口政府信息涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私不予公開，或者對不該公開的個人隱私不予區分處理就進行政府信息公開。

政府信息公開中隱私權保護的完善建議

制定并完善保護公民隱私權的法律法規。明確隱私權在法律中的地位。《憲法》第三十九、第四十條規定了公民的住宅、公民的通信自由和通信秘密不受侵犯，但是《憲法》并沒有將隱私權作為獨立人權進行確認和保護。因此，應在《憲法》中明確隱私權是公民的一項基本的、獨立的人身權加以保護，明確隱私權的憲法地位。

制定《隱私權保護法》，確立隱私權保護的“以不公開為原則，以公開為例外”的基本原則，確立個人信息的收集、保管、處理、使用以及公開具體制度。例如，行政機關收集公民個人信息必須符合其法定職權，并且必須有必要收集該公民個人信息；收集掌握公民個人信息應該貫徹自愿原則；收集公民個人信息時負有一定的說明義務⑤；對錯誤記錄和搜集的公民個人信息，行政機關有更正的義務；建立政府信息公開過程中的個人信息審查制度，建立行政的、技術的和物質的不同層次的安全保障措施，平衡公共利益和個人隱私的關系。

強化執法人員以人為本的理念和正當程序意識。向服務型政府轉變是當前的一個主流趨勢，政府及執法人員要正確地對待人民群眾賦予自己的權力，樹立以人為本的理念。在人們越來越關注隱私權的趨勢下，作為執行機關與人們權利的保護者，政府應切實保護公民的隱私權。

提高行政執法人員的正當程序意識。《政府信息公開條例》第九、第二十二、第二十三條對此已作出詳細規定。在行政執法過程中，執法人員要對將要公開的信息進行鑒別和區分，尤其需要注意的是涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的信息不得公開，但對于商業秘密和個人隱私必須經權利人同意或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的可以予以公開。只有執法人員在個人隱私權保護問題上有足夠的程序意識，隱私權才有安全的空間。要加強執法人員的法律教育，為依法行政奠定必要的法律基礎，從而提高整個執法隊伍的綜合素質，為更好的做好隱私權保護工作打下基礎。

建立完善有效的事先程序監督和事后司法審查機制。對于政府而言，他們決定著公開什么，不公開什么，以何種方式公開，向哪些對象公開等，因此，必須對政府的公開行為進行嚴格的監督。只有在監督下，權力才能得到有效、合情合理與公平的利用，而不會違背權力創立的初衷。必須要明確監督的主體、內容和方式。《政府信息公開條例》第23條規定：“行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的政府信息內容和理由書面通知第三方”，但并沒有對“公共利益”、“造成重大影響”、“個人隱私”等范疇做出明確規定，使行政機關裁量權得不到應有的限制。

獨立的司法審查制度能夠對公開行為起到很好的監督作用，既可以防止政府信息公開行政機關及其工作人員的權力濫用，還可以有效地控制個人隱私的非法外泄，對個人隱私權起到切實的保障作用。2011年7月，《最高人民法院關于審理政府信息行政案件若干問題的規定》頒布，該司法解釋不僅強化了司法審查對公民知情權的保護，同時也從規范政府信息公開案件界定、舉證責任、審理方式和判決方式等方面規定了政府信息公開案件的訴訟規則，是政府信息公開中隱私權保護事后審查制度的很大促進。

（作者為中國政法大學政治與公共管理學院博士研究生）

【注釋】

①胡東：“政府信息公開與公民隱私權的保護”，《黑龍江社會科學》，2008年第4期。

②④王名揚：《美國行政法：下冊》，北京：中國法制出版社，2005年，第1060頁，第1002頁。

③季宏：《行政法基本原理》，北京：知識產權出版社，2008年，第5頁。

⑤宋小衛：“略論我國公民的知情權”，《法律科學》，1994年第5期。

責編/韓露（實習）