歐盟區智庫發展特點及啟示

20世紀90年代以來，與歐盟經濟政治一體化的進程相伴隨，歐盟國家智庫發展取得了長足進展，并且呈現出如下特點：與歐盟一體化進程相吻合、與政黨共進退、有政府作扶持。加強中國特色新型智庫建設，需借鑒歐盟國家智庫發展經驗，一方面，要確保智庫建設的獨立性；另一方面，要大力扶持中國智庫建設以促進其跨越式發展。

智庫本質上是為特定主體提供決策咨詢與智力支持的組織和個體的集合體。根據《全球智庫報告》的統計，2010年歐盟國家擁有的智庫數量為1415家，排在美國之后，位列世界第二。雖然歐盟智庫的數量不敵美國，但近年來的發展趨勢向好。主要表現在兩個方面：一是歐洲智庫的增長態勢超過美國。在美國智庫的數量不斷減少的情況下，歐洲智庫的數量這些年一直在大幅增加，近年來更是成倍增長。二是歐洲智庫的影響力呈現強勁的上升趨勢，主要表現在世界智庫排名的大幅進步，并且已形成與美國平分秋色之勢①。具體而言，由于政治制度、文化傳統等方面的差異，歐盟各國不僅是數量分布差異較大，智庫形成與發展的形式差異也較大。按國別來看，英國在歐盟各國中擁有智庫最多，達278家；其次是德國和法國，分別擁有191家和176家。本文研究主要集中在比較有代表性的英國、德國和法國。

智庫的發展動力

歐洲各國在20世紀發生的重大社會變革對智庫提出的巨大需求，是歐盟國家智庫興起的重要動因。縱觀歐盟國家智庫發展歷史，一個特別明顯的現象就是這些國家智庫興起的時間與歐盟一體化進程有著高度吻合的一致性。從成立時間上來看，歐盟國家智庫普遍成立于20世紀80年代以后，又以20世紀90年代最為集中，與歐盟在20世紀90年代從經濟聯盟轉向政治聯盟的歷史進程相吻合。以德國為例，據德國外交政策協會約瑟夫·布拉姆爾的研究，德國智庫在二戰結束時僅有8家，二戰結束后到冷戰結束前四十四年間（1946～1989）共成立了80家，平均每年1.8家。而1990年至2000年僅十年間就成立了35家，平均每年3.5家，增長速度快了將近一倍②。這絕對不是歷史的巧合，而是有著深刻的動因，即在社會重大發展時期，社會變革對智庫提出了巨大需求。在政治經濟的一體化進程中歐盟面臨諸多歷史課題需要及時加以解決。這些歷史課題在多國家、多語言和多文化的環境中成為歐盟乃至各成員國的重大挑戰，這些挑戰成為歐盟國家智庫發展的根本動力。歐盟國家智庫的發展是對這些歷史課題做出回應的必然結果。與此同時，面對這些歷史課題的挑戰，歐盟各國也需要更多的智庫廣泛參與政府決策與政策制定過程。

歐盟的一體化和歐盟國家的智庫發展二者互相促進，相輔相成。智庫的研究成果在啟動和引導歐洲一體化進程中發揮了智力支持和決策咨詢的作用，歐洲一體化進程的發展反過來也為智庫的發展和成熟提供了現實條件和驅動因素。就歐盟國家智庫的研究內容來說，一個明顯的現象就是緊緊圍繞歐盟的主要政策開展相應的研究。本國利益的最大化促使歐盟各國形成了專門研究或者重點研究歐洲問題的智庫。歐盟一體化的發展則催生了一批以歐盟政治經濟問題為研究對象的智庫群體。這類智庫群體有些分散在各成員國內，如英國的歐洲政策論壇、歐洲改革中心、外交政策中心；德國的歐洲經濟研究中心、歐洲一體化研究中心；法國的歐洲伙伴、蘇曼基金會、歐洲2020、直面歐洲等。有些在歐盟總部所在地布魯塞爾，如歐洲政策研究中心、歐洲國際政治經濟中心、歐洲對外關系委員會等。

歐盟國家智庫的政黨因素

與美國智庫標榜的所謂“獨立性”第三方不同，歐盟國家智庫并不避諱與政府或政黨的密切關系，依附于政府或某個政黨就成為智庫現實中的選擇，并且形成了歐盟國家獨特的政黨—智庫共進退機制。

從英國的情況來看，智庫的興衰與政黨的命運緊緊捆綁在一起，黨派屬性成為英國智庫的重要特點之一。研究表明，當今英國智庫的黨派傾向十分明顯。在英國眾多的智庫中，隸屬于中左政黨或具有中左政黨傾向的智庫主要有公共政策研究會、費邊社、青年費邊人、新經濟基金會、新政策研究所、改革中心、史密斯研究所、新互助主義、外交政策中心等等。其中，青年費邊人隸屬于工黨，是由英國年輕人組成的智庫，《泰晤士報》稱其為“新工黨的未來知識之星”，而《衛報》則稱其為“未來的工黨議員”。該智庫曾為布萊爾1994年成為工黨領袖以及1995年通過新黨章第四條立下了汗馬功勞。眾多智庫中，中右派智庫主要有亞當·斯密研究所、政策研究中心、經濟事務研究會以及社會市場基金會等。中右派智庫中，撒切爾夫人對亞當·斯密研究所鐘愛有加，更是與基思·約瑟夫在1974年聯手創辦了政策研究中心。③

英國智庫的黨派屬性源于其政治因素的影響，安德魯·德納姆（Andrew Denham）稱之為威斯敏斯特模式。在這種模式下，英國文官系統較少依賴外部資源進行決策咨詢，并且政黨內部相對比較團結，行政官員處于立法強勢地位，而且缺少權力下放的議會組織。英國政治的威斯敏斯特模式導致只有隸屬于政黨或具有黨派傾向的智庫，才能借助政黨的力量在英國政治生活中發揮更大的作用。原因主要是受政黨和政府支持的智庫更多地也更容易參與公共政策的制定，非政黨和政府的智庫就很難獲得參與政府決策過程的機會。當然，英國智庫的黨派特性并不必然影響智庫決策咨詢的質量，政黨與智庫在英國社會政治生活中實際上起著互為補充的作用。智庫借助政黨的力量實現自身的升華，即將自己的研究成果變成執政黨的意識形態，并進一步上升為國家意志。反過來，作為執政黨來說，將智庫控制在自己的手中，以確保執政黨擁有無窮的智慧來源。

根據2010年發布的《全球智庫報告》統計，德國目前共有191家智庫類研究機構，具有意識形態傾向的智庫占德國智庫的40%。德國學者馬丁·圖內爾特（Martin Thunert）將德國智庫分為學術型、合同型、宣傳型和政黨型四類，其中學術型智庫還包括政府創建的研究機構。政黨智庫主要是屬于政黨的政治基金會，包括社會民主黨的弗里德里希·艾伯特基金會；基督教民主聯盟的康拉德·阿登納基金會；基督教社會聯盟的漢斯·賽德爾基金會；自由民主黨的弗里德里希·瑙曼基金會；聯盟綠黨的海因里希·伯爾基金會；以及民主社會主義黨的羅莎·盧森堡聯邦基金會。它們不僅從政府撥款中獲取活動經費，而且通過本智庫成員參與政策辯論將研究成果灌輸給政黨或政府領導人。總體而言，德國智庫通過積極參加政黨組織建設成功地對政府決策施加了重要影響。

從智庫數量、從業人員數量以及資金數量等方面上看，法國智庫規模與英德相比而言較小。從組織結構上看，法國智庫可分為政府研究機構、獨立研究所、大學研究中心和政治俱樂部四種類型。其中政治俱樂部就是明確具有政黨背景的智庫類型。在法國政治實踐過程中，議會議員和前內閣成員比較熱衷于組建各類俱樂部，政、經兩屆要人一起討論法國的內政外交。此外，從法國智庫的研究成果來看，法國學者認為意識形態是區分智庫目標和作用的核心，資金的來源不起決定作用。智庫的重要職能就是依托某種意識形態進行研究以確保研究成果產生一定的政治影響。

歐盟國家智庫的政府扶持因素

由于美國的智庫從其產生開始就以為政府提供決策咨詢服務為宗旨，因此其市場化程度較高，進而表現出較高程度的“獨立性”。美國智庫的資金來源雖然包括政府撥款，但更多的是依靠研究合同款項、會議費、活動收入、出版收入、基金會和企業的捐助、個人贈款等方式。而歐盟國家由于智庫發展歷史較短等因素影響，接受政府資助的程度遠超美國，或者說政府資助成為歐盟國家智庫發展的重要推動因素。

英國政府直接財政撥款用于資助智庫發展。除了通過研究合同項目資助外，英國政府設有“海外工程基金”以鼓勵智庫向國外工程報價。政府可墊付報價費的，若不中標，墊款可不歸還。此外，英國政府還通過駐外使館、貿易部、聯合國等國際機構取得有關國外咨詢業務或項目的所有情報，再通過其國內負責智庫的有關部門傳遞給國內的各大智庫。④

在德國，接受政府財政資助的智庫數量非常多。有資料統計，德國高達75%以上的智庫接受政府公共資金的資助。德國聯邦和州政府，一般對各州學術型智庫的資助按照1∶1的比例均攤。德國政治基金會的資金同樣絕大部分來自德國聯邦和州的公共預算。根據阿登納基金會公布的2010年度預算，公共財政資金占全部資金總量的96.8%，僅有0.5%的資金來自私人捐助。2008年到2010年，每年平均有4億多歐元注入6大政治基金會。這些資金主要以三種形式劃撥給各基金會：行政資金，用于維持基金會各機構的正常運轉，約占年資金總額的30%；項目資金，如國際合作、政策研究、人才培養、留學生資助等項目資金，約占年預算總額的近70%；特別資金，主要用于分擔各基金會政治教育工作的費用。⑤

除了資金資助外，歐盟國家政府還通過其他方式對智庫予以特別支持。對法國智庫來說，來自決策者的支持推動了智庫的發展和進步。首先是法國決策層有依賴智庫類研究機構的傳統。比如，總統在提出經濟社會重大政策之前通常要求組織有政府官員、議員、專家和相關行業代表組成的專家委員會，負責研究相關問題并提出建議。再有，政府和主要黨派在處理相關問題時也有賴于智庫提供的智力支持。可以說，法國的“半總統制”的政府體制和多黨制的政黨制度為智庫的發展提供了堅實的政治土壤。最后是法國對智庫的其他收入，如捐款給以稅收減免，最大限度滿足智庫發展所需的資金來源，這就間接支持了智庫的發展。⑥

對中國的啟示

中國智庫獨立性建設的關鍵在于觀點之獨立。一般認為，獨立性是智庫的核心屬性。沒有獨立性，就無所謂智庫。在較早的對智庫下定義的時候，獨立性也被視為智庫的主要特性之一。而在中國，依附于執政黨和政府的體制內智庫數量占了絕大多數。有觀點認為，中國智庫因缺乏組織上和財政上的獨立性，而發生了角色倒掛，從為黨政機關決策咨詢提供智力支持角色轉變為黨政機關的政策闡釋者角色。這種現象確實存在，構成了中國智庫發展的嚴重問題。但這個問題的癥結在于，黨政機關對智庫的錯誤定位。中國黨政機關將智庫定位為政策闡釋者，是否有政府提供研究資金并非智庫獨立與否，亦并非評判智庫研究質量與水平的標尺。歐盟國家智庫發展建設的成功實踐已經清楚地回答了這個問題，即使是直接依附于政黨的智庫在特定的機制下依然能夠開展高水平的決策咨詢。歐盟的經驗表明，智庫獨立性的要義不是組織上和財政上的獨立，而是觀點的獨立。觀點上的獨立要求智庫的研究過程與結論不受政府、政黨、企業、利益集團的利益影響，以確保其產出政策建議和觀點的客觀性。以德國艾伯特基金會為例，其運作模式充分體現了德國智庫的國家中心性質。在德國六家公益性政黨基金會中，它是最大的一家基金會。它主要依靠相關政黨在聯邦議會中的選票份額而撥付的公共資金。盡管它對社民黨的選舉表現具有內在的興趣，但是按照憲法它必須保持超越黨派政治的立場。此外，艾伯特基金會把注意力轉向使政府的政策議程獲得合法性上，從而成為執政的基礎。同時，它還通過基金會成員的專家身份為辯論提供了基金會的專業知識，進而在社民黨的正式綱領辯論中發揮一定的作用⑦。

從歐美國家的實踐情況來看，智庫的完全獨立性也會產生一定的負面效應，即獨立性作為智庫影響輿論宣傳、議程設置等的工具潛移默化地發揮影響。獨立性往往成為智庫維護其特殊利益取向的護身符，使其可以堂而皇之為政府提供決策咨詢，而避免了利益輸送的嫌疑。

中國特色新型智庫的獨立性建設關鍵問題是獨立之見解，確保智庫的獨立性必須為政府所用，而不是實現其特殊利益。解決智庫獨立性之負面影響的機制就是進行甄別與監管，準確區分智庫的政策倡導與政治主張。限制政治主張而鼓勵政策倡導就是中國智庫獨立性監管的基本方針。

中國智庫跨越式發展的途徑在于政府的得力扶持。歐盟國家智庫的發展過程表明政府的扶持是智庫發展成熟的重要推動因素，中國智庫建設因起步晚等歷史因素更需要政府予以大力扶持。扶持措施可從以下幾個方面展開：

第一，資金扶持。智庫的生存和發展必須解決資金問題，否則便無法順利開展工作。縱觀我國的智庫，研究經費不足是它們面臨的頭等現實困難。中國政府可以通過購買智庫服務的形式對智庫進行資金扶持。鑒于此，有必要規范我國的政府購買社會服務的相關制度，形成政府—智庫合作共贏的良性發展機制。

第二，政策扶持。政府可以采取稅收減免的優惠政策以及鼓勵企業和私人捐助智庫來促進智庫的發展。頒布法令為智庫的發展提供法律上的保證，使智庫發展成為政府施政的得力助手。這樣可以大大提高智庫研究和提供咨詢的積極性，從而增強智庫發展的動力。

第三，信息共享。制約智庫的生存與發展的決定因素除了研究經費以外，還有高質量的信息資源。預算經費不足，智庫就不能開展長期、全面、深入的研究工作。信息質量不高，智庫就不能進行準確、客觀、理性的研究工作。因此，對于智庫來說，信息資源屬于戰略性資源。當前中國智庫決策咨詢質量不理想的一個重要原因就是決策咨詢的信息不完整，這固然有我國信息技術發展建設滯后的影響，更重要的是政府保密項目泛化，影響信息資源的共享。因此，借鑒歐盟國家的經驗，實現技術上與政治上的政府—智庫信息資源共享是穩步提高中國智庫決策咨詢質量的迫切要求。

【注釋】

①潘忠岐：“歐洲智庫的最新發展及其對華研究”，《現代國際關系》，2010年第10期。

②Josef Braml， U.S. and German Think Tanks in Comparative Perspective， German Policy Studies， Volume Three， Number 2， 2006， p.248.

③王軍，李雙進：“英國的思想庫及其政治功能”，《當代世界社會主義問題》，2003年第1期。

④陳心暉，陳葵花：“現代西方思想庫建設及中國的現狀”，《中共福建省委黨校學報》，2002年第2期。

⑤樊鵬：“公共投資主導的德國智庫”，《中國社會科學報》，2012年第275期。

⑥褚鳴：《美歐智庫比較研究》，北京：中國社會科學出版社，2013年。

⑦叢偉麗：“德國社會民主黨的現代化：智庫的作用”，《國外理論動態》，2011年第4期。

責編/張蕾