政府積極干預主義的是是非非

林毅夫的“新結構經濟學”力主中國政府延續積極干預主義的施政傳統，通過合理的產業政策，推動新興產業的發展和經濟結構的升級。一時間，經濟學武林刀光劍影，關于國家與市場關系的永恒激辯又有了新的戲碼。

這樣的激辯并非中國學術界的獨有場景，而是一個全球性的學術現象。事實上，經濟學（尤其是公共選擇學派）的主流學者，大多把政府干預視為經濟發展的阻礙力量。諾貝爾經濟學獎獲得者諾思在多部論著中指出，國家的創立和運行是經濟增長的基本先決條件，但在很多情況下，國家也是經濟下滑的原因。諾思的中國粉絲將這一想法命名為“諾思悖論”或“諾思困惑”，還曾經讓諾思本人困惑了一陣子。曾經在世行工作多年的美國經濟學家威廉·伊斯特利在其頗有反響的《在增長的迷霧中求索》一書中，列出了諸多可能影響經濟增長的因素，其中政府干預被形容為“頭號殺手”。既然政府的負面力量有可能如此之大，另一位知名的美國經濟學家奧爾森（他被視為最應獲得諾貝爾經濟學獎但卻英年早逝而未享殊榮者之一）將政府的性質或類型視為決定國家興衰的制度性因素，提出只有“市場強化型政府”（market-augmenting government）才是促進和維持經濟繁榮的可靠保證。

那么，積極的政府干預到底有無可能以及如何可能對經濟發展帶來一些正面的積極作用呢？事實上，自二十世紀八十年代中以來，國際比較發展學界或國際比較政治經濟學界就此開展了一波又一波的爭論。為了解釋“中國奇跡”之前的“東亞奇跡”，一批學者提出了“發展型國家”理論，將政府在產業發展中伸出的“扶持之手”解釋為日本和東亞“三小龍”（“四小龍”中香港地區除外）經濟起飛的推動力之一。尤有甚者，發展型國家理論的開創者盡管也承認市場力量和民間企業的巨大作用，但在行文中常常自覺不自覺地把相關案例中的政府描繪為成百上千諸葛亮的大集合。他們不僅是深諳經濟發展規律的高瞻遠矚的戰略家，而且還是鞠躬盡瘁死而后已的道德楷模；更為難得的是，這些完美的技術官僚們竟然還能精誠團結，在各自英明的威權型領導之下，帶領各自經濟體的企業和民眾，一心一意謀發展。

當然，在很多學者看來，這不是事實，而是神話了。于是，質疑的聲音層出不窮，而有關發展型國家的研究也在犀利的學術質疑聲浪中不斷地得到修正和發展，從而對政府主導型發展模式（或發展主義）的知識積累產生了極大的積極作用。在這一方面，世界銀行的一份爭議性報告發揮了意想不到的大作用。

世界銀行的報告促發爭議

眾所周知，世界銀行是發展政策研究的最大組織者。在舊結構主義發展經濟學衰落之后，整個國際發展政策研究領域在意識形態上受到新自由主義的影響，在理論分析框架上也受到新古典主義的左右。作為相關領域的最大組織者，世行自然成為新自由主義發展經濟學的推動者。世行的研究報告和出版物，基本上把市場機制和私有企業的發展置于發展戰略的中心，同時承認政府在經濟生活中也應該扮演重要的角色，但只是新古典經濟學教科書中都會提到的那些角色──保障產權、維護契約、建設基礎設施、提供正外部性極強的公共服務（例如醫療衛生和教育）、維持宏觀經濟環境的穩定等。

需要強調的是，新自由主義不是無政府主義，在其理論建構和政策指南中都為政府的角色留下了相當大的空間。然而，令人感到詫異的是，很多意識形態色彩濃厚的論辯家，中外都有，常常會忘記這一點。堅持市場自由主義的右派們總是呼吁少一點政府干預，而擁抱國家主義的左派們則捍衛國家在維護公正與促進發展方面的重大義務以及光輝形象。當他們花費極大精力在爭辯要市場還是要政府的時候，真正的問題往往被遮蔽了。政府干預不是要不要的問題，而是應該如何去做的問題。

作為新自由主義公共政策的主要推動者，世界銀行曾就國家（政府）在經濟發展中的角色，提出過“五核心使命論”：（一）奠定法治的制度框架，即立法和執法，尤其是要捍衛產權和契約制度，為市場的正常運行提供制度性基礎設施；（二）實施正確的宏觀經濟政策，尤其是財政政策、貨幣政策、匯率政策、外資政策等，盡最大可能維持市場運行的穩定性；（三）提供公共物品，為市場運行建立堅實的物質性基礎設施，例如交通、通信、公用設施等；（四）治理市場活動的外部性，既包括通過改善教育和醫療衛生來促進正外部性，也包括通過保護環境來抑制負外部性；（五）推進社會公平，既包括提供社會安全網以維持基本的橫向公平，也包括實施再分配政策以確保適當的縱向公平。

在新自由主義者看來，大千世界中擁有強烈發展意愿的政治領袖和政府官員可謂比比皆是，但就上述五大角色而言，絕非任何一個具有強烈發展意愿的政府都能輕易為之。在為數不多取得經濟發展的地區，當地政府之所以不負眾望，主要是在這五個方面干得漂亮。“東亞奇跡”之所以發生，相關經濟體的政府最出色的表演并不是“發展型國家”理論所描繪的“贏家挑選者”角色。依照新自由主義的理念，“贏家”（尤其是冠軍）根本不可能靠政府挑選出來，而是要在激烈競爭的市場競爭中錘煉出來。成功的東亞經濟體都具有外向性，最后的贏家都經過國際市場激烈競爭的嚴酷考驗，這恰好證明經過風雨才能見到彩虹的淺顯道理。依照這一思路，發展型國家理論本來不能解釋的香港地區案例，也能得到很好的解釋。因此，新自由主義并非籠統地否定國家在經濟發展中的作用，而是具體地反對發展型國家理論所描繪的政府角色，即政府是市場的駕馭者。因此，核心的問題不是要不要政府干預，而是要新自由主義的干預還是新發展主義的干預？新自由型政府與發展型政府在政府積極干預的范圍和手段上都大有不同。

在發展型國家理論誕生之前，世界銀行有關東亞經濟的研究報告，就是持這樣的新自由主義基調。這引起了其主要會員國日本的不快。盡管主導發展戰略的技術官僚在發展型國家理論里有著不計個人得失的道德形象，但日本政府還是斥資一百多萬美元，資助世行開展對“日本奇跡”的研究。誰都看得出來，資助者心中的小九九是希望“日本模式”能借世行之手推向全球，從而增進日本在全世界的“軟實力”（當時這個名詞還未發明）。

一九九三年，世界銀行完成了這項研究，出版了題為《東亞奇跡：經濟增長與公共政策》的報告。這份報告除了重申市場機制以及新自由主義政府干預對于東亞奇跡的積極作用之外，第一次正式承認如下看起來違背市場機制的政府干預措施也有可能是有益的：（一）針對某些特定行業的產業政策；（二）出口促進政策；（三）適度的金融管制以及謹慎的信貸優惠政策（例如利率補貼或政府直接貸款）。但仔細閱讀，這份報告對這些政府干預政策是語多保留的。報告指出，首先，以促進特定產業發展為目標的產業政策一般不會成功，因此不宜向其他發展中國家推薦；其次，信貸優惠政策或指導性信貸有時會奏效，但也可能阻礙金融機構的自主發展；第三，出口促進政策的根基在于為自由貿易和自由投資建立制度性基礎，而出口補貼或獎勵政策只有在客觀競爭性的基礎上才有一定的效果，也就是必須減少甚至遏制相關政府官員自由裁量權的行使。世行特別警示，這類政策只有在市場機制正常運轉、私人企業生機勃勃、政府與企業具有建設性合作的制度化管道、官僚體系制度健全且能力卓著、政府權力受到合理制約的制度性條件下，才能發揮積極的作用。世行還指出，發展型國家理論所推崇的政府積極干預主義，尤其是與特定產業有關的貿易和產業政策，具有歷史條件性，在經濟全球化的時代，將面臨極大的限制而日益不合時宜。

從學術發展史的角度來看，世界銀行的這份報告具有里程碑的意義，它所提出的問題為日后有關政府主導型發展的研究劃定了范圍、奠定了基礎。但不出意料的是，世行報告的觀點兩邊不討好。對自身的英武表現竟然做出如此模棱兩可的評價，絕不是日本政府花一百多萬美元所期望的那種答案。發展型政府理論陣營中的強硬派對此也不滿意。約翰遜在日本泡沫經濟崩潰、衰象日顯之后，依然在一九九五年宣稱：“冷戰結束了。”但是歷史并沒有如福山所說的方式結束，真正的“贏家是日本”。

發展型國家理論的質疑和修正

在國際比較發展研究界，對發展型國家理論的學術質疑，從其誕生之日起，就從未間斷，而這一學派本身也是江山代有才人出，且自我修正、自我提升從未間斷。

質疑的聲音多種多樣，但來自兩個學術陣營的質疑非常醒目，并且值得特別認真的對待。

一是傾向于新自由主義的學者，大多判定發展型國家不僅不是“東亞奇跡”的重要貢獻因子，而且還是導致日本泡沫經濟和亞洲金融危機的深層次結構性因素。新自由主義重鎮卡托研究所在亞洲金融危機的前夜發表一篇評論性文章，指出日本在泡沫經濟崩潰之后蒙受了失去的十年，以“權貴資本主義”或“關系資本主義”為特征的日本模式失去聲望，其根源就在于迷信政府：相信政府能選出贏家，相信政府更好地配置資源以駕馭市場，相信政府能確保證券市場和房地產市場永遠屹立不倒；發展型國家理論體現了哈耶克所說的“致命的自負”，即相信國家經濟官僚高人一等的知識、洞察力和責任感。這篇題為《重訪“修正主義者”：日本經濟模式的興起與衰落》的文章高調宣布，資本主義的修正主義是沒有出路的。

這樣的評論性文章不免意識形態色彩濃厚而看起來缺乏堅實的經驗研究基礎。但值得注意的是，在九十年代以及后來的日子，國際學刊和學術出版物中刊出了大量有關產業政策的經驗性研究，基于嚴謹的計量經濟學分析，深入探究了政府的扶持之手究竟對產業的發展以及對相關地區總體經濟績效產生了多大的影響，對發展型國家理論構成了檢驗。總體來說，檢驗結果顯示，在日本、韓國、新加坡和中國臺灣這四個經濟體，產業政策對于某些日后表現不錯的產業來說的確有一些促進作用，但絕非發展型國家理論所渲染得那樣舉足輕重；同樣在這些經濟體中，產業政策引致失敗的例子也比比皆是。二零零零年，世界銀行又發表了一部新的論文集，題為《東亞奇跡的反思》，對東亞政府主導型發展在新自由主義全球化條件下所面臨的各種挑戰，進行了深入的思考。

此外，有研究者指出，日本政府的行為模式并非鐵板一塊，通商產業省的確具有發展型國家的特征，但是大藏省（相當于我國的財政部）的所作所為就更接近于新自由主義或新古典主義的國家范式。這些措辭不像卡托評論文章那樣鮮明的學術性論著，實際上是在提醒發展主義的擁躉，發展型國家畢竟還建筑于市場機制的正常運行之上，而保障市場機制正常運行的國家則是新自由主義國家。以金庸小說打個比喻：新自由主義就像九陽神功，本身并不含任何武功招數，并不能在江湖上克敵制勝，但卻能為各派武學修為的精進提供堅實的基礎；那些致力于抨擊新自由主義的人士，只是為乾坤大挪移和圣火令的奇妙武功招數所迷惑而已，哪里能真正對張無忌的武學修為了然于心？

另一派質疑者強調發展型國家的條件性和階段性。他們承認政府對經濟生活的高強度干預對于經濟發展或多或少有正面作用，但認為發展型國家的高效能受到一系列非制度性（例如冷戰背景）和制度性因素（例如企業模式、經濟組織間的關系、政商關系等）的制約，因此在經濟全球化的大背景下繼續把發展型國家的發展作為一種發展戰略，可能面臨極大的不確定性。

同時，政府主導發展并非永遠的靈丹妙藥。在某些歷史條件下碰巧正確的產業政策，的確可以在后發國家的早期發展階段發揮增長促進作用，但是其效力將會隨時間而遞減，產業政策失靈的情形日益增加。就日本而言，產業政策施政只是在戰后恢復期發揮了決定性作用，在高速增長期間則大幅收縮，僅僅聚焦于高科技的促進。因此，發展型國家往往呈現弱持續性；如果一味強求或者一味硬挺，極有可能貽患無窮。事實上，自亞洲金融危機以來，東亞經濟體開始告別發展型國家，政府職能發生轉型，回到華盛頓共識或后華盛頓共識的軌道上來。在這方面，韓國雖經陣痛，但卻相對平緩地走上了從新發展主義向新自由主義轉型的道路。

當然，這一轉型并非在所有經濟體都一帆風順。這其中的要害還在于發展型國家所引發的并發癥和后遺癥。研究者們逐漸發現，發展型國家本身是一把雙刃劍，在催生新型產業的同時也保護缺乏競爭力或產能過剩的產業；更有甚者，發展型國家在推進經濟成長的同時也滋生了權貴資本主義。面對經濟全球化尤其是金融自由化的壓力，嵌入于傳統政商關系的政府無力推進政府自身的改革，發展主義國家、庇護主義國家、福利主義國家和新自由主義國家的并存導致政府轉型的阻滯。新的經濟增長點，即戰略型產業，始終沒有出現。這樣的情形恰在發展型國家理論的優等生日本那里發生了。

值得注意的是，一大批參與建構發展型國家理論建設和經驗研究的學者，也修正了自己的學術立場和方法論。在他們看來，發展型國家理論的開創者，在案例選擇上存在系統性的偏差，在研究方法論上也存在著整體主義的謬誤。尤其是約翰遜、阿姆斯登和韋德這三位學者，他們的研究方法是以歷史學家的筆調，首先給出相關案例地區經濟績效的卓越表現，然后詳細記錄當地政府在經濟規劃和經濟政策上看起來不錯的所作所為，最后斷定政府的積極干預主義居功至偉。粗略地說，他們的論證思路，就是認定一個地區的經濟表現，應該用這個地區經濟生活中的所有因素，既包括市場機制的因素，也包括政府干預的因素，來加以解釋。這樣的論證思路，與社會科學（尤其是經濟學）中流行的分析性思路，即深入探究一個個因素（自變量）對所解釋對象（因變量）的影響率，是大相徑庭的。或許正因為這一點，即便是支持政府積極干預立場或者說超越新自由主義的經濟學家，例如斯蒂格利茨和林毅夫，也對發展型國家理論不大重視。他們對約翰遜暴得大名的《通產省與日本奇跡》一書，極少加以引證，而對在方法論上非主流的經濟學家阿姆斯登和韋德則稍微客氣一些。順便說，這種整體主義的OCaOSsBVdoFvH5K1+5f4jw==研究思路，在“中國模式”的很多擁躉中也十分流行。

發展型國家學派的后輩學者試圖修正前輩學者的研究范式，轉而將“發展型國家”這個概念中性化，而將發展型國家與發展的關系視為開放性的經驗研究課題。用他們的話來說，發展型國家既有可能發展，也有可能不發展。例如，有學者分析說，印度獨立后也是一種發展型國家，當時印度政府發展戰略的指導思想是所謂的“尼赫魯共識”（the Nehruvian consensus），包含以下幾點：（一）在民族主義的推動下，國家精英具有強烈的發展意愿；（二）國家官僚機構制訂經濟計劃試圖指導并駕馭經濟發展；（三）國家通過“許可證—許可—配額式的統治”，即通過市場準入的管制，試圖引導資源配置到國家希望推進的經濟領域和地區；（四）國家推進進口替代戰略；（五）國家大力發展國有企業，去占領并控制經濟的制高點。然而，眾所周知，印度的發展型國家并沒有帶來發展。在“華盛頓共識”的沖擊下，印度的經濟自由化在九十年代起步，國家經濟發展模式發生了深刻的轉型，經濟發展才取得了突飛猛進的進步，成為“金磚四國”的重要一員。

更為重要的是，有少數學者試圖為政府主導型發展模式奠定新的理論基礎。在這方面，特別需要提及的是斯蒂格利茨和青木昌彥。斯蒂格利茨在擔任世界銀行首席經濟學家職務期間以及在二零零零年任滿到哥倫比亞大學任教之后，成為一位高調的反新自由主義者。他不僅連續出版多部暢銷書，而且還多次參加左翼人士的集會。二零零一年，他因學術生涯早期關于信息經濟學的研究成就獲得諾貝爾經濟學獎，更為這位媒體眼中的“左翼憤青”罩上了“智者”的光環。他在諾貝爾獎授獎演講中宣稱將挑戰亞當·斯密基于“看不見的手”的原理對政府作用的定位。他告訴聽眾：“我的理論認為，‘看不見的手’之所以看不見，可能就是因為它并不存在，或者說，即使存在，它也是癱瘓的。”

斯蒂格利茨對市場自由主義的抨擊以及他對政府積極干預主義的擁護，自有其理論底氣。在其早期的理論貢獻中，他將新古典市場模型中關于完備信息的假設打破，基于不完全信息和不對稱信息的新假設，重新分析了諸多市場的運行機制，赫然發現如果沒有來自非市場力量的干預，市場通常不能產生有效率的結果，從而引致諸多新古典教科書所沒有闡明的市場失靈現象。當然，在其學術作品以及他所撰寫的教科書中，斯蒂格利茨一再強調，新發現的市場失靈固然對政府干預提出了新的需求，但并不能自動地證明政府干預一定能滿足這種需求。其實，斯蒂格利茨的學術發現已經暗藏著一個全新的政府理論，只是自從開始扮演了公共知識分子的角色，他已經無暇在學術的象牙塔中閉關修煉了。

信息經濟學的新假設無疑比新古典模型更加貼近經濟生活的現實，因此其理論進展引起了眾多學者的關注，成為當今經濟學界的最熱研究領域之一。斯坦福大學的經濟學家青木昌彥等人早在九十年代中期就將信息經濟學的新貢獻引入到政府主導型發展的研究之中。在世界銀行的資助下，青木昌彥等匯聚了一批學者，對前述的世行報告《東亞奇跡》所提出的問題進行深入的研究。他們圍繞著信息經濟學所揭橥的新市場失靈，尤其是在產業發展中資源配置的協調失靈問題，展開了深入的研究，提出了“市場增進型政府”（market-enhancing government）的新概念，為有效的政府積極干預主義提供全新的分析框架。

所有這些，預示著奧爾森臨終前所提出的“市場增強型政府”的想法，開始在微觀經濟學和宏觀經濟學中找到了新的理論基礎。如果能超越國家與市場的二元對立，那么奧爾森的國家興衰之謎和諾思關于國家的困惑，就會有全新的解答。也只有在信息不充分和信息不對稱的假設之上對政府行為進行深入細致的新研究，林毅夫的發展經濟學3.0版也好，比較發展研究領域中的發展型國家理論也好，以及斯蒂格利茨的超越新自由主義經濟學也好，才能有全新的內容。

（《東亞奇跡：經濟增長與公共政策》，世界銀行，中國財政經濟出版社一九九八年版；《政府在東亞經濟發展中的作用》，青木昌彥、金瀅基、奧野-藤原正寬主編，中國經濟出版社一九九八年版；《東亞奇跡的反思》，約瑟夫·斯蒂格利茨、沙希德·尤素福主編，中國人民大學出版社二零零三年版）