制度性基礎建設

　　即使在發展最完善的民主社會，權力的不平等依然是現實的一部分。如何建立可靠約束，以確保各級政府規則制定者和執行者能夠負責？從這個角度看中國和美國有什么主要分別？
　　中國和美國都是大陸型國家，面對治理廣土眾民的巨大挑戰。中國過去和今天的治理體制，一直以通過等級森嚴的人事制度來實行的集中控制為前提。官員們的職業發展最終取決于如何滿足上級政府行政主管加之于他們的目標和期望，但不一定取決于他們能否維護所直接服務的層級和單位的利益。
　　在美國，政府不同層級和不同單位彼此相對自主。各個層級和單位的政府官員通過促進其所服務的層級和單位的利益，來提升自己的職業發展。他們也受制于很多橫向問責措施，比如地方選舉和政府透明度的要求，由此他們意識到要推進自己的職業生涯，他們必須回應地方選區的需要和要求。
　　美國體制的優勢之一在于它有利于地方倡議和響應公民的需求。其弱點是，促使政府不同層級和單位合力解決共同問題通常需要高額的交易成本。
　　中國的制度使得中央政府能夠迅速調動大量資源，同時處理幾大問題。弱點是：中國的體系往往受困于命令和信息通過陡峭的梯級傳送時所產生的各種委托代理問題。地方官員缺乏足夠的動力來對工作進行適當調整以滿足地方的需求。
　　顯然，上述特征是對兩種體制的高度簡化表述，但也針對中國治理體制改革最薄弱的環節提供了有效提示。即如何制定激勵制度以鼓勵各級政府官員更加積極地響應各自轄區的需求，同時致力于跨轄區合作以解決大規模問題，并支持全國性的新舉措。
　　在保持一個強有力的國家政府的前提下，中國的政府體系仍然有調整的空間。例如，國家政府可以繼續采用人事責任制度，以鼓勵較低級別官員優先處理國家所面臨的重點問題，同時應尋求建立一種更加制度化的方式將清晰和明確的責任分派給不同層級的政府，使得各級政府官員對于各自的責任有穩定的預期，并且明了其行政主管和地方選區對其職責履行的問責機制。以更加制度化的方式分配職責，有助于鼓勵官員在沒有上級主管特別指令的情況下開展跨轄區協作。這也可以減少各級政府僅僅為了應付上級對口單位的檢查而重復設置單位和辦事處的需求，從而避免浪費寶貴的行政資源。
　　從長遠來看，使統治者負責任的最可靠方法是建立競爭性的選舉規則和流程，這樣領導人定期由民眾直接選出。
　　在過去二十多年里，許多新近民主化國家的經驗證明，在最高層引進競爭性選舉并不能解決所有的治理問題。“反向民主化”被用來刻畫發生在某些國家的這樣一種情景，在其他社會和政治先決條件——一個生機勃勃的公民社會、法治傳統以及一個負責任的行政系統——穩固地準備就緒以前，就引入了正式的競爭性的選舉流程，一些國家經歷了社會穩定和經濟發展方面的倒退。
　　這些國家的經驗并不意味著引入公開競爭的選舉是有害的。相反，這顯示了在民主化進程中發展必要的支持性制度的重要性。無限期推遲將公開競爭選舉引入中國是沒有任何意義的。但為了確保中國的治理體制在時機成熟時準備就緒，逐步建立適當的制度性基礎設施刻不容緩。
　　一個重要的考慮因素是要從過去和現在的一個常見錯誤中吸取教訓——即試圖通過施加更多的集中控制來使政府負責任。相反，我們要牢記多層級規則同步操作的原則以及建立縱向和橫向問責機制的必要性。
　　在當代中國，保持一個強大的中央政府，以確保民族團結，穩定宏觀經濟，保證資源在地區間的公平分配，以及解決許多其他關鍵的全國性問題，這一點至關重要。在這個基本前提下，有很大的空間來重新設定不同級別政府如何相互關聯，以及不同類型的縱向和橫向問責機制如何能夠得到進一步發