新形勢下加強地方社會領域立法的實踐與思考

黨的十八大報告強調“加強和創新社會管理”，這是黨中央關于社會管理的最新大政宣示。基于此，加快地方社會領域立法步伐、完善社會領域法規結構，為加強和創新社會管理提供法律和制度保障，也就成了地方人大重要而緊迫的命題。在這里，筆者試以江蘇社會領域立法為例，對其進行回顧、總結、探討，以期達到“解剖麻雀”的效果，為全國其他地方加強社會領域立法提供借鑒和啟發。

本文所講的“社會領域立法”[1]，是指省級人大及其常委會，對應于中國特色社會主義事業五位一體總布局中的社會建設，在教育衛生、勞動就業、收入分配、社會保障、權益維護、公共安全等范圍內進行制定、修改和廢止地方性法規的活動。

一、江蘇社會領域立法基本情況

回顧江蘇30多年來的地方立法實踐，該省社會領域立法取得了驕人的成績，主要體現在以下三個方面[2]：

一是力求與社會建設實踐相適應，全省社會事務管理基本實現有法可依。改革開放以來，隨著經濟社會不斷發展，江蘇日益重視社會建設和管理，社會領域立法與整個地方立法一樣呈現速度不斷加快的態勢，省五屆、六屆人大常委會社會領域立法是個位數，七屆至十一屆則都是兩位數，甚至有兩屆超過了20件。截至2012年底，省人大及其常委會所制定的現行有效法規共241件，其中社會領域法規73件，約占30.1%。與此同時，江蘇也不斷加深對社會建設和管理規律的認識，推動社會領域立法實踐進一步發展，立法范圍由就業和勞動關系、教育、醫療衛生等領域，逐步向社會保障、重點人群權益保障等領域拓展。其中，公共安全、就業和勞動保障、重點人群權益保障相對比較完善，尤其是公共安全方面已經制定地方性法規20件，涉及人口、社會治安、交通安全、食品安全、安全生產等諸多方面，為平安江蘇建設提供了有力的法制保障；重點人群權益保障方面共制定了地方性法規8件，涉及殘疾人、未成年人、婦女、老年人、歸僑僑眷、少數民族、消費者權益保護等，著力維護這些重點人群和弱勢群體的合法權益，為構建和諧社會奠定了比較堅實的法制基礎。

二是大膽先行先試，創制性立法取得明顯進展。江蘇作為經濟比較發達的沿海省份，社會事業發展較快，遇到的新問題比較早，社會建設和管理的創新實踐也相應走在全國前列。這些社會領域的創新，迫切需要以法制來規范和促進。為了適應社會建設和管理的現實需要，該省從實際出發，及時總結社會領域創新經驗，積極開展社會領域的創制性立法，在全國率先制定了勞動合同條例、城市社區衛生服務條例、新型農村合作醫療條例、中小學生人身傷害事故預防與處理條例、慈善事業促進條例等一批地方性社會法規。上述這些法規和制度當時都是全國首創，具有先行性、前瞻性，走在了全國前列。通過立法，首創了一些社會管理制度，為全省社會事業發展提供了急需的法制支撐，以率先立法保障和促進江蘇社會事業率先發展，其中有些規定在全國人大立法時被借鑒和吸收，為國家相關立法提供了先行經驗。

三是堅持開門立法，積極引導公眾對立法有序參與。江蘇人大明了社會領域立法大多涉及公眾權益這一特殊性，深知公眾參與度的高低對社會領域立法質量及實施效果的重要意義，始終注意擴大公眾有序參與，廣泛聽取公眾對立法的意見和要求。早在1985年召開的省六屆人大三次會議，就把堅持群眾路線、充分發揚民主、廣泛征求意見明確為立法工作的指導原則之一。以后歷屆人大不斷探索豐富民主立法的渠道和形式，從加強和改進立法調研，到公布法規草案公開征求意見，再到試行立法聽證，從程序上保證了人民群眾的意見和訴求在社會立法中得到表達。同時積極創新立法實踐，不斷拓展公眾參與的廣度和深度，如所有法規草案都在人大網站公布，涉及社會發展全局、與人民群眾關系密切的社會領域法規草案在媒體進一步征求意見，使公眾更充分地參與到法規制定過程中來。

二、進一步深化對加強地方社會領域立法的認識

中國特色社會主義法律體系形成之后，各地經濟社會快速發展、社會管理不斷得到加強和創新，為法律體系自身完善和發展提供了實踐依托，也創造了動力和契機。在這一新形勢下，加強地方社會領域立法的重要性和必要性，可以主要從以下三個方面來認識和理解：

一是遵從法律體系自身規律、發展和完善法律體系的內在需要。通過考察發現，雖然江蘇目前社會領域法規約占現行有效的地方性法規的三分之一，基本實現法規之間結構均衡，但是一個不容忽視的問題是，在過去30多年里，全國大多地方都將加快立法步伐作為地方立法工作的首要任務，堅信“有比沒有好、快比慢好”的理念，一定程度上忽視了法律體系結構合理、部門均衡的自身發展規律。中國特色社會主義法律體系形成之后，立法工作的主要任務是完善體系、提高質量。地方立法工作必須按照科學發展觀的要求，在繼續推進經濟等領域立法的同時，把社會領域立法擺在更加突出的位置，更多地從以經濟領域立法為主逐步向經濟領域立法和社會及其他領域立法均衡發展轉變，加大社會領域立法工作力度，促進法律體系更加科學、和諧、統一。

二是加強和創新社會管理、促進社會和諧的迫切需要。黨中央在當前社會矛盾多發、社會問題凸顯的大背景下作出加強和創新社會管理的決策部署，事關當前和今后一個時期社會的長治久安。要通過加強和創新社會管理，妥善解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、處理各種利益關系，充分調動各方面積極性，就必須大力加強與中國特色社會主義社會管理體系相適應的制度建設。制度建設的重點是法制建設，制度化的關鍵是法制化。只有加強地方社會領域立法，才能合理調整各種社會關系、利益關系，使各地人民共享改革發展成果；同時，在法制框架內解決各種問題和矛盾，使社會成員既充分享有權利、行使權利，又切實履行義務、承擔責任，實現社會和諧。

三是順應地方發展大局、鞏固經濟社會發展成果的客觀需要。在一定時期，特別注重、突出經濟領域立法這一指導思想，同各地改革開放和現代化建設的總體進程是相適應的，也是完全必要的、正確的。但當經濟社會發展到一定階段之后，必須認識到，如果社會領域出現的問題解決不好，不僅會極大地影響經濟發展，甚至會讓已經取得的經濟社會發展成果付諸東流。當前，是各地貫徹落實黨的十八大精神、實施“十二五”規劃的關鍵時期，加強社會領域立法，是經濟社會發展對新時期地方立法工作提出的新任務、新要求。必須在過去的立法工作基礎上，借鑒其他地方的好經驗，發揮自身既有優勢，更大力度推進社會領域立法，把地方社會建設和管理實踐中的好制度升華為法規、好經驗固化為法規，保障改善民生，化解社會矛盾，切實解決本地人民最關心、最直接、最現實的利益問題，促進社會公平正義。

三、今后一個時期地方社會領域立法的主要任務

通過對江蘇等一些省份社會領域立法情況的梳理發現，雖然地方社會領域立法取得了一些成績，但是也還存在一些問題，主要是社會領域立法仍有不少空白，一些重要法規尚未出臺，突出表現在社會保障、教育衛生、社會組織管理等方面，滯后于社會建設和管理實踐；少數法規制定后長期未作修改，不僅難以發揮對社會發展實踐的引導、規范和促進作用，反而一定程度上成了制約和羈絆。這些與科學發展觀的要求相比、與地方經濟社會發展的需要相比、與人民群眾的期待相比，還存在一定差距。這就要求我們準確把握發展階段的新變化、新特點，把改革開放的偉大實踐作為地方立法的基礎，在又好又快推進地方經濟社會發展的大局中來思考、謀劃和推進立法工作，更加自覺地適應社會建設和管理創新的新需要，更加主動地順應人民群眾的新期待，在新的起點上開創地方社會領域立法新局面。

基于以上背景，筆者認為，今后一個時期地方社會領域立法應突出以下幾個方面[3]：一是社會保障方面，根據黨的十八大“統籌推進城鄉社會保障體系建設”的新要求，盡快制定養老、醫療、失業、工傷和生育等方面的保險條例，推進以上各方面社會保險的法制化；制定救助條例，完善城市低保、農村低保和農村五保供養制度，完善專項救助制度；制定社會福利條例，發展以扶老、助殘、救孤、濟困為重點的社會福利事業，健全優撫安置、優撫保障法規制度。二是教育方面，針對教育事業實際，考慮制定高等教育條例，規范和引導高等教育健康發展；制定發展民辦教育條例，鼓勵和規范社會力量辦學，適應人民群眾對教育的多樣化需求。三是醫療衛生方面，為滿足人民群眾的健康需求，盡快制定醫療事故預防和處理條例、執業醫師條例、公立醫院管理條例、發展民辦醫療機構條例、疾病預防和控制條例、精神衛生條例等法規，進一步規范醫療秩序，提高醫療質量，促進醫療衛生事業又好又快發展。四是社會組織方面，為適應社會結構的新變化，按照培育發展和監督管理并重的方針，制定社會中介機構管理條例、公益基金管理條例、聯誼會條例、商會條例等法規，規范各類社會組織，發揮它們在社會管理中的積極作用。五是公共安全方面，下一步應在戶籍制度改革后的相關管理、流動人口服務和管理、突發事件預防與應急處置、民間糾紛的調解和解、社會治安防控體系和綜合治理、信訪制度的進一步完善等方面加大立法工作力度。

以上幾個方面的立法設想，有些涉及中央專屬立法權，有待中央立法提供依據和支持。在相關法律沒有出臺前，各地可以根據有關文件精神和本地實際，吸收以前創制性立法的好經驗，在原來的立法基礎上大膽先行制定地方性法規。按照條件成熟、突出重點、統籌兼顧的原則，科學合理地制定五年立法規劃，有計劃、分步驟地組織實施，推動地方社會領域立法再上新臺階。

四、加強地方社會領域立法需要貫徹的幾條原則

一要緊貼各地社會管理實踐，充分體現地方特色。地方社會領域立法決策要與各地社會管理決策緊密結合，立足于經濟社會發展大局，圍繞社會管理創新實踐，做好立法選題審查工作，保證黨委關于加強和創新社會管理決策部署的貫徹落實。注重與社會管理創新進程銜接，抓住社會管理的主要矛盾和矛盾的主要方面，區分輕重緩急，確定相應的重點和時序，按照急用為先的原則統籌安排立法項目。對國家尚未立法而本地有迫切需要用法規加以規范的方面，要大膽探索，制定創制性法規。法規案設計必須服從服務于改革發展穩定大局，始終致力于促進公平正義、社會和諧。堅持從各地社會管理創新的實際需要出發，力爭突出重點、體現特色。

二要以科學發展觀為統領，順應法律體系自身發展規律。要從維護法律體系完整、和諧的高度出發，統籌安排社會領域立法和經濟等其他領域立法。在地方社會領域立法過程中，既要關注社會管理實踐，又要用聯系的觀點敏銳觀察經濟領域立法對社會管理的影響，使社會領域立法與經濟領域立法同頻互動、協調推進。堅持不與法律、行政法規相抵觸，維護國家法制統一。緊密結合本地實際，對法律、行政法規進行細化、補充和完善，因地制宜地解決本地區需要用法規調整的問題，突出法規的針對性和可操作性，防止貪大求全，搞重復立法。注重地方社會領域立法的系統性、配套性，形成相互呼應、規范完整、不留空白的法規群。在此基礎上，要適應不斷發展變化的社會管理創新實踐，堅持立改廢并重，始終保持本地社會領域立法的有用性、實效性。

三要貫徹群眾路線，堅持立法為民。社會管理，說到底是對人的管理和服務[4]。 以社會管理為主要調節對象的社會領域立法，尤其要注重堅持走群眾路線。要不斷放大本地公開立法、民主立法的經驗效應，進一步擴大公眾對地方社會領域立法的參與，集中群眾智慧，凝聚社會共識。堅持把體現人民意志、保障人民權利、促進人的全面發展、維護社會公平正義的核心理念貫穿于社會領域立法全過程，把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為社會領域立法的最高價值追求，把人民群眾贊成不贊成、滿意不滿意作為評判立法質量的根本標準，切實增強社會領域法規得以貫徹實施的群眾基礎。具體來說，要做到以下三點：一要堅持做到統籌兼顧、協調各方，注意認真吸納不同利益群體的各種訴求，求同存異，使社會各個方面的利益都能得到公平、適度的滿足；二要特別防止出現保護部門利益、政府與民爭利的不良傾向，注意對權力的行使加以規范、制約和監督；三要注重保護社會弱勢群體、特殊社會群體的合法權益，實現引導社會健康、穩定、和諧發展的目標。

注釋：

[1]參見沈春耀：《關于加強社會領域立法的若干問題》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2009-04/24/content_149

9768.htm.

[2]參見江蘇省人大常委會研究室課題組：《為加強和創新社會管理提供有力法治保障》，載江蘇人大《調研成果專報》第43期。

[3]參見王臘生：《中國特色社會主義法律體系形成后地方立法面臨的新形勢和新任務——以江蘇省為例》，載《南京工業大學學報》（社會科學版）2012年第2期。

[4]參見《扎扎實實提高社會管理科學化水平 建設中國特色社會主義社會管理體系》，http：//opinion.people.com.cn/GB/13980925.html.

（作者單位：江蘇省人大常委會辦公廳綜合處）