以嚴格制度推進PM2.5治理

11月20日，市十四屆人大常委會第九次會議對備受社會關注的《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法（修訂草案）》進行了審議。一年間，這部立法從調研項目到預備項目，最終成為正式立法項目，歷經“三級跳”，終到破繭欲出之時。

PM2.5成為大氣污染主要問題

大氣是人類賴以生存的環境要素，大氣環境質量優劣與人民群眾身體健康息息相關。為推動大氣污染治理，2001年7月13日，市人大常委會審議通過《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》，并于2007年10月10日針對機動車排氣污染定期檢測問題作了部分修正。法規及修正案的實施，為本市控制煤煙型污染、機動車污染和揚塵污染等提供了有力的法律保障。2009年以來，本市環境空氣質量傳統指標API的優良率穩定保持在90%以上，在世博會期間上海的藍天白云更給中外游客留下了良好印象。

然而近年來，以PM2.5為主要污染物的復合型、區域性污染問題日漸突出。今年年初，全國大范圍長時間出現霧霾天氣，上海也遭遇重度污染，PM2.5污染引起全社會高度關注。而現行《辦法》對PM2.5污染尚缺乏系統的、有針對性的制度措施，面對PM2.5污染加劇的形勢，對法規進行修訂已刻不容緩。基于此，市人大常委會加快啟動了對《辦法》的修訂工作。

本次修訂重點明確，主要針對PM2.5，兼顧臭氧污染防治，從上海的實際出發，抓住能源消費、產業結構、工業污染防治、機動車船污染防治、揮發性有機物污染控制、揚塵污染防治等主要方面，對現有的規定進行補充和強化。

從側重末端治理轉為強化源頭控制

2000年以來，上海滾動實施數輪環保三年行動計劃，通過大力推進電廠脫硫、脫硝、除塵改造等技術措施，有效減少了二氧化硫等主要污染物的排放。但由于近年人口和經濟快速增長，而能源結構以煤為主、產業結構偏重的狀況沒有根本改變，導致資源消耗和污染排放仍處于歷史高位，再實行工程性減排的空間已經比較有限。據統計，2012年本市能源消費量為1.2億噸標準煤，其中煤炭消費5703萬噸，煤炭占一次能源的比重為47.5%，能源結構是造成大氣污染的根本原因。為從源頭上減少污染物的產生，《辦法（修訂草案）》作出規定：首先，嚴格控制能源消費總量，通過逐步提高接受外輸電比例、增加天然氣供應、加大非化石能源利用強度等措施替代燃煤，力爭到2017年實現全市煤炭消費總量負增長；其次，加大力度淘汰高污染設施，除煤炭等量替代發電項目和整體煤氣化聯合循環發電系統外，全面禁止新建燃用高污染燃料的設施，同時，推行清潔能源替代，要求本市燃用高污染燃料的設施限期改用清潔能源。通過這些措施，嚴格控制和減少空氣中氮氧化物和煙塵等污染物的排放量。

在審議中，常委會組成人員認為，控制污染源的問題，不能只靠一條腿走路，如煤炭全部改成天然氣，既不現實，價格又自己控制不了，就會使相關行業失去競爭力，致使環境治理陷入一個怪圈，建議加強對清潔用煤的探索和研究。

加大力度調整產業結構

工業排放的污染物是影響本市大氣環境質量的主要原因，本市重工業占比高達70%左右，工業生產過程中排放出大量的二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物等，造成大氣污染。為減少工業污染排放，《辦法（修訂草案）》從三個方面著手，推動調整和優化產業結構：其一，加強產業準入控制，禁止、限制大氣污染排放量大的產業進入；其二，制定高污染行業、工藝和設備淘汰名錄，對納入名錄的企業要求其自行調整或者予以關閉、停產；其三，對未完成環境保護任務的區域、企業集團實行環評限批，以此促進原有項目的污染治理。這些管理措施有助于逐步淘汰高污染、高耗能的產業，減少污染物排放，并促使企業加快發展轉型和產業升級。

加強對機動車船污染治理

本市現有300多萬輛機動車，每年進出港近300萬艘次船舶，這是本市特別是中心城區的重要污染源。為防治機動車船等移動源污染，《辦法（修訂草案）》要求本市制定嚴于國家標準的車、船燃料地方質量標準，并針對不同對象分別作出規定。對機動車，實行環保合格標志管理，規定無環保檢驗合格標志，不得上路行駛，對標識為高污染的機動車實施區域限行。2006年以來，本市實施高污染機動車限行措施，淘汰了33.4萬輛高污染機動車。對港區船舶，新增了船舶靠泊碼頭后使用岸基供電或低硫油等污染物排放量低的燃料的要求，但考慮到目前低硫油生產儲備和岸基設施建設都處于探索階段，因此只作出較原則的規定。本市城市建設中還大量使用非道路移動機械，如挖掘機、起重機等，這些機械大部分燃用重油等高污染燃料，污染物排放量大，但國家尚無相關排放標準，對此，草案專門規定了污染物排放標準和信息申報制度等。

由于在PM2.5生成過程中，揮發性有機物是重要條件，由揮發性有機物轉化產生的PM2.5超過生產生活中直接排放的PM2.5，因此，加強揮發性有機物防治顯得尤為重要。鑒于國家層面尚無相關法律規定，為給本市揮發性有機物防治工作提供法制支持，《辦法（修訂草案）》作出規定，要求生產高揮發性有機物產品的企業標注其含量，方便使用者識別和選擇。

在審議過程中，禁燒秸稈也成為熱議的話題。有常委會組成人員提出，應全面禁燒秸稈，體現從嚴的要求，而目前秸稈綜合利用問題沒有完全解決，政府應該拿出對策。

對違法行為實施嚴格監管

目前，環保領域普遍存在違法成本低、執法成本高以及執法難的問題。由于違法成本低，一些企業寧可違法受到處罰，也不愿意采取大氣污染防治措施。為提高執法效率，加大懲處力度，《辦法（修訂草案）》有針對性地作出規定：一方面強化監管部門的執法能力，規定對監管單位在線監測和對機動車遙感監測取得的數據可以作為環境執法的依據，并且對冒黑煙行為可直接處罰，便利執法人員現場執法；另一方面加重違法者的法律責任，規定了雙罰制，對發生環境污染事故等嚴重環境違法行為，除對單位進行處罰外，還可以對單位主要負責人和有關責任人員處五千元以上十萬元以下的罰款；同時，對拒不執行停產決定的情形，還規定了停水停電停氣等措施。

在審議中，有委員建議，法律責任方面應該與上位法保持一致，現在國家環保法正在修改，要密切關注環保法修訂草案中的按日計罰等措施，等國家環保法修改完畢后參照國家法律作出相應規定。還有委員提出，法律責任要嚴格，執法也要切實到位，對當前多發的環境違法現象，監管部門如果執法不嚴，即使法規出臺，其實施效果也會大打折扣，在這方面，政府部門還有很多工作要做。