風險管理理念下的高校建設項目內控體系研究

【摘 要】 高校建設項目能夠很大程度提升高等學校的辦學實力，但其經費投入也是巨大的，因此，建立健全高校建設項目的內控體系對于提高教育經費的使用效益、促進高校資源合理配置有著重要的意義。文章以風險管理理念為指導，分析高校項目內控體系建設的關鍵點，提出高校建設項目內控體系建設應堅持的原則，并對高校建設項目內控體系基本框架進行了設計，就高校如何規范建設項目的組織機構和業務流程，實現戰略規劃與財務管理、發展目標的和諧統一提出了看法。

【關鍵詞】 高等學校； 風險管理； 建設項目； 內部控制

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》及《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》的發布，明確了高等教育從擴大數量規模的外延式發展戰略調整為以提高教育質量為主的內涵式發展戰略。這一戰略轉變對高等教育資源的合理配置提出了更高的要求。作為高等教育事業發展保障的高校基礎設施建設越來越引起重視，高校建設項目應緊緊圍繞服務高校提升教育質量這一發展戰略而展開。

高校建設項目是高校使用財政性資金或者其他資金自行或委托其他單位進行的建造、安裝活動，包括建造房屋及建筑物、基礎設施建設等。建設項目有新建、改建和擴建三類，其建設過程一般包括策劃、勘察、設計、采購、施工、試運行、竣工驗收及交付使用。建設項目的投入對于高校提高辦學實力有著非常重要的作用，可以大大改善高校的辦學條件。近年來，高校建設項目投入不斷增加，有些高校甚至占到了年度總支出的50%左右，由于內控體系建設不健全引起的超概算、超預算及由此引起的腐敗案件也時有發生。為規范高校建設項目可行性論證、規劃設計、招標投標、資金籌措、工程施工、工程變更、資金使用、竣工驗收、工程結算與決算等全過程的監督管理，加強建設項目內控體系建設勢在必行。財政部近期發布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，為高校科學地構建建設項目內控體系起到了很好的指導作用。建設項目具有建設周期長、投入大、專業性強、控制環節多、管理要求高的特點，任何一個環節的失誤，都可能帶來重大損失。因此，高校必須重視并加強建設項目的內控體系建設，并以此為突破點，穩步推進高校整體的內控體系建設。

一、風險管理理念下高校建設項目內控體系建設的關鍵點

風險管理理念就是人們凡事都慎重考慮其不確定性，特別是那些可能產生的不利影響或損失，對此事先予以評估，采取相應的防范和應對措施，力求將不利影響或損失控制在風險容量和風險容限之內。

高校建設項目面臨的風險主要來自于兩個方面：

一是外部風險，主要包括自然風險和人為風險。自然風險是因自然力的不規則變化所導致的不利影響或損失，如地震、風災、水災等自然現象造成的損失。自然風險具有不可控性、周期性和面廣性的特征。建設項目要防控自然風險主要依賴對自然規律的周期性把握，事先采取必要的防控措施，以便盡可能減少自然風險造成的損失，而事后補救也是必須的。人為風險是因人的主觀因素所造成的不利影響或損失，如政府管制、法制不健全、項目設計錯誤、工程合同欠妥、承包商和供貨商不履約、監理人員失職等。建設項目要防控人為風險必須做到依法辦事，加強與政府部門的溝通與協調，選好設計單位和監理單位及其人員，嚴格合同條款的執行，嚴把工程質量關，確保建設資金及時足額到位。唯有如此，才能有效降低或規避人為風險造成的損失。

二是內部風險，主要包括管理風險和人力風險。管理風險是指高校因對建設項目管理不善而造成損失的可能性，具體而言是由于高校管理制度不完善、管理能力有限導致建設項目未能按原定目標完成而造成損失的可能性。管理制度不完善包括管理制度的制定不完善、執行不力等，如應進行項目論證而不論證、應進行集體決策而不進行集體決策等；而管理能力有限則包括決策沒有前瞻性、細節考慮不周全、忽略關鍵點控制等。建設項目要防控管理風險必須提高決策的科學性，加強制度建設，增強制度的執行力，嚴格項目施工全過程管理。人力風險則是指由于建設項目管理的專業人員不足、專業素質不高、管理人員責任意識淡薄、勤政廉政工作不到位等原因而給建設項目造成損失的可能性。建設項目要防控人力風險，必須配齊包括專業人員在內的項目管理人員，這些人員的管理水平和專業素質應該符合一定的標準要求，責任意識強，勤政廉政，同時還要互相牽制，以防權力尋租和道德風險。

基于上述原因，筆者認為高校建設項目內控體系建設的關鍵點及其風險管理在于以下幾個方面：

（一）建設項目的可行性論證

一個基本建設項目是否能夠有效控制成本并實現原定的建設目標，科學務實的可行性論證是關鍵，否則就會輸在起點。風險貫穿于建設項目的全過程，科學務實的可行性論證既可以把決策風險降到最低，又為降低項目建設全過程的管理風險奠定堅實的基礎和前提。科學的可行性論證需要把建設項目和高校的戰略發展規劃、學科專業建設規劃、師資隊伍建設規劃、校園建設規劃及教育質量提升計劃等有機結合起來，根據高等教育事業發展需要和高校的經濟實力，從內涵式發展的戰略高度科學合理地確定建設項目的規模、貸款項目和貸款額度，使建設項目具有科學性、可行性。

（二）建設項目規劃設計的管控

高校應成立建設項目工程指揮部，由具備必要的相關專業背景的人員組成，在對可行性進行科學論證的基礎上，按招標程序選擇有資質的工程設計單位進行規劃設計。初步的設計方案和圖紙出來后，經工程指揮部集體研究、討論和質詢，提出修改意見；再交由校內相關部門領導和教職工代表研究與討論，并提出修改意見；設計單位根據達成的統一意見修改設計方案和圖紙；將修改的設計方案和圖紙在教職工中廣泛征求意見，統一意見后再交設計單位進一步完善設計；最后將設計單位再次完善的設計方案和圖紙上報學校黨委和行政領導集體研究批準。建立這樣一整套“專業+民主+集中”的規劃設計管理模式，有利于建設項目規劃設計的科學性、合理性、實用性和節儉性，有效防控建設項目外部風險中的人為風險和內部風險。

（三）建設項目招投標的管控

按照國家關于招投標法律法規的要求，結合高校自身的實際情況，建立嚴格、規范、健全的建設項目招投標程序。建設項目的規劃、設計、施工、監理等環節都要實行招投標管理，工程項目儀器設備和材料的采購均實行公開招標議標和政府采購制度，促進高校建設項目規劃設計、采購、施工、監理等環節均能做到合法合規，既有效控制人為風險，特別是有針對性地控制其中的政策性風險，又有效控制人力風險，特別是有針對性地控制其中的責任風險和腐敗風險。

（四）建設項目工程施工過程的管控

建設項目工程施工過程的內部控制是建設項目內控體系建設的重中之重，設備和物資的采購、隱蔽工程、工程變更和簽證部分都應是高校建設、審計、紀檢部門監督的重點，也是難點。建設項目清單報價（包括合同內和合同外部分）是需要施工單位、監理單位、高校審計、紀檢、財務部門共同配合、嚴格審查的，并在此基礎上做好建設項目的臺賬，確保高校建設項目的最終投資控制在原定的預算限額內。建設項目的實施過程需要高校完善自我評估與外部審核相結合的監督機制，強化高校紀檢和審計部門的監督力度，提高教職工的參與度，對建設項目進行全程監控。同時，還要接受政府部門和社會的監督，使建設項目的每個環節都合法規范，“陽光”運行，有效防控建設項目工程施工過程中的內外部風險，特別是有針對性地控制人為風險中的質量風險、管理風險中的執行力風險和人力風險中的責任風險。

（五）建設項目竣工驗收、結算與決算的管控

建設項目竣工驗收必須嚴格按照施工合同規定的用料標準和質量標準進行，特別是對隱蔽工程、項目變更及合同外簽證部分的驗收應更加嚴格，必要時應抽樣送權威部門檢驗。針對驗收過程中發現的問題必須加強整改，并再次組織驗收。經驗收合格后，施工單位和監理單位應向校方提供完整的建設項目完工結算資料。學校財務部門根據項目完工結算資料和會計核算資料，辦理完工項目的工程結算并送學校審計部門審計，審計完成后上報上級主管單位和財政部門審核批復。最后，學校財務部門根據上級部門批復的工程結算報告，辦理工程竣工決算，并登記固定資產賬。通過強化建設工程竣工驗收、結算與決算的管控，有利于節約工程建設成本，確保工程質量，考核工程預算的執行情況，有效控制建設項目的人為風險、管理風險和人力風險。

（六）建設資金籌措及使用的管控

建設資金的管理與控制，必須始終堅持“量力而行，節約有效”的原則。從可行性論證開始到竣工驗收都必須處理好資金需求與供給的關系，根據建設規模和進度，擬定籌資規模和籌資時間，注重籌資結構，爭取財政撥款，合理自籌資金，適度貸款。高校利用銀行貸款搞建設，應特別注意防范財務風險，必須將財務風險限制在可控范圍內。同時，還要在政策允許的前提下，積極爭取財政化債資金，以確保還本付息。根據建設工程施工進度計劃，合理安排資金使用計劃；根據施工實際進度和合同約定付款條件辦理付款手續，保證工程順利施工。嚴格辦理付款手續的審批程序，建立施工單位請款、監理單位出具意見、學校工地代表簽署意見、造價員初審、項目負責人復核、建設部門負責人審查、審計部門實地審計、財務部門復審、學校領導審批、財務部門付款的一整套審批流程，以便有效防控建設項目的內外部風險，確保資金使用的安全與高效。

二、高校建設項目內控體系建設應堅持的原則

高校建設項目內控體系設計必須以國家的法律法規為依據，按照國家關于提高內部管理水平和風險防范能力的要求，以實現既定目標為目的，以規范工作流程為基礎，以控制風險為導向，理順建設項目的業務流程，明確劃分各崗位職責權限，完善建設項目的各項管理制度，環環緊扣，相互協調，相互牽制。

（一）堅持建設項目內控體系建設與財務管理相協同原則

建設項目是高校內涵式發展對硬件的基本要求，建設項目內控體系建設是高校對建設項目資產配置各環節的流程管理，主要考察建設項目從立項到竣工驗收交付使用各流程環節的合規性和合法性，側重于業務流程的管理，一方面保護國有資產的安全與完整，另一方面提高高校建設投資的效益和科學性。財務管理是在為學校戰略發展服務的整體目標下，對學校資源的配置、資金的籌集和使用、結余分配的管理過程，財務管理通過以貨幣計量的會計核算對學校資產進行管理，運用預算管理工具優化配置和整合高校的各項資源，最終實現預期的管理控制目標。預算和財務管理水平的高低影響著高校建設項目配置的合理性和單位投資的科學性，決定高校內涵式戰略發展目標是否能夠實現。從這個角度看，高校建設項目內控體系建設與財務管理的目標是一致的，業務流程既相互銜接又相互制約，遵循建設項目內控體系建設與財務管理相結合的原則是高校建設項目內控體系建設的關鍵，也是風險管理理念的必然要求。

（二）堅持建設項目內控體系建設的成本與效益相協同原則

從建設項目的可行性論證、規劃設計、工程施工到建設項目竣工驗收交付使用等各環節，都要樹立成本意識，嚴格控制各項成本費用開支，加強中長期規劃和預算管理，確保項目支出不超出預算，保證基建預算的剛性，實現以預算降低風險的目的。在當前高等教育內涵式和快速發展的前提下，高校資金、資源供需矛盾日趨突出，實現高校的可持續科學發展已越來越成為人們關注的焦點。建設項目內控體系建設的目標是提高基建投資的科學性，嚴格控制基建投資的成本，滿足高校戰略發展的需要。因此，高校建設項目不能僅從技術可行性進行論證，還應進行財務可行性論證，開展“成本—效益”分析，堅持成本與效益相協同的原則。這一原則也是風險管理理念下高校建設項目內部控制體系建設的必然要求。

（三）堅持建設項目內控體系建設與校務公開相協同原則

內部控制體系建設完善的一個重要標志是全員參與。高校建設項目投入大，周期長，對學校民生的影響巨大，如何規范建設項目的內控管理，加強對建設項目運行的有效監督，確保建設項目資金的運行安全，提高資金使用效益，關鍵在于內控體系建設的完善。一個學校要想獲得持續健康的發展，需要得到廣大教職員工的信任，贏得教職員工的廣泛支持。學校要想贏得教職員工的信任和支持，關鍵在于實施校務公開制度，而校務公開的一個重要方面是基本建設信息公開，要讓教職員工了解學校建設項目的立項、運行、投入情況，理解學校的發展戰略，明白自己應該“做什么”和“不應該做什么”，增強他們當家作主的責任感、使命感和自豪感。因此，堅持建設項目內控體系建設與校務公開相協同的原則，不僅是現代大學制度建設的需要，也是加強高校風險管理的必然要求。

三、高校建設項目內控體系基本框架設計

高校建設項目內控體系的基本框架設計應從三個方面加以考量：一是管理目標，建設項目內控體系應服務和統一于學校的戰略發展目標；二是業務流程，建設項目的內控體系所運用的業務流程應既有利于業務的辦理，又有利于目標的控制；三是組織機構，建設項目內控體系應使高校的戰略規劃、財務管理、建設項目控制形成有效的互動。筆者設計的高校建設項目內控體系基本框架如圖1。

以上框架設計堅持以高校內涵式發展的戰略目標為導向，體現了風險管理理念指導下的建設項目內控體系建設應堅持的三個基本原則。

四、規范組織機構和業務流程，實現戰略規劃與財務管理、發展目標的和諧統一

在高校黨委和行政的統一領導下，高校戰略規劃委員會、經濟管理委員會和績效管理委員會協同指揮，各相關職能部門依據自身職責承擔相應的建設項目內部管理責任，以《行政事業單位內部控制規范（試行）》為指引，逐步改變原來基建部門作為建設項目單一的投資業務主體，既是建設項目的實施者和資金支配者，又是建設項目管理者的狀況；改變建設項目管理目標不明確、職責不清晰、運作不規范、監管不到位、缺乏內部控制的狀況，形成“立項科學、實施規范、監管有力”的建設項目內控體系。

在確定建設項目內控體系框架后，需要建立與之匹配的管理制度。制度是組織框架運行的基本保障，基于風險管理的建設項目內控組織的有效運行，需要高校建立能將戰略規劃、財務管理、建設項目控制有機結合的建設項目管理制度，并以此統一目標管理，完善業務流程，實現建設資源配置的最優化、建設項目效能的最大化。

建設項目經科學論證獲得立項后，在實施階段，高校各職能部門應嚴格控制設計變更及施工現場簽證等行為的發生，如審核材料、設備的市場價與施工單位的報價，督促監理單位嚴格監理。在這一階段，把好工程變更簽證關是非常重要的，工程變更簽證是否把關嚴格，直接影響建筑工程成本的高低。

施工單位提出的合格工程量支付申請和根據工程實際提出的合理設計變更，工程款的支付須經過嚴格的資金支付程序。嚴格的資金支付程序可以有效地發揮內部審計機構的監督作用，防控管理風險和人力風險，特別是防控由于權力過分集中而導致的腐敗現象。筆者設計的建設項目付款業務流程如圖2。

建設項目內控體系的建立，要求高校內部各職能部門樹立起為內涵式發展戰略目標服務的理念，共同建立科學的建設項目業務流程和聯動機制。在資源配置方面，通過科學的規劃布局，以學校的戰略發展規劃為指引，運用預算管理調節建設項目的資源配置，提高預算安排的科學性，從源頭上控制盲目購建和重復購建；堅持對建設項目實施可行性論證和項目績效評估，避免隨意購置和盲目攀比；通過嚴格的審批程序，實行集中、統一審核，最終防止建設項目的成本過高，提高建設項目的資金使用效益。

本文對高校建設項目內控體系建設的關鍵點、組織機構和業務流程方面進行了探討，提出了建議。今后高校建設項目的內控體系建設，還要在此基礎上探討建設項目資金使用的績效評價問題，以進一步提高建設資金的使用效益。總之，高校建設項目內控體系的構建，要樹立風險管理理念，遵從現代高等教育發展規律，服務于高校內涵式發展的戰略規劃，符合現代大學的治理結構，有利于實現高校資源優化配置。

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