中國式換屆仍可汲取更多營養

中國式換屆已初顯黨內有序競爭和權力平穩交接的態勢

中國的政治文化環境和政治體制與西方國家存在著很大的差異，這種差異決定了中國式換屆有著自身固有的特質。

一是中國式換屆是在“一黨執政”的體制下實行黨內領導干部的輪替和交接。在西方國家多黨競爭的體制下，政府換屆往往是通過不同黨派領導人的公開競選來進行的，無論是在政黨之間輪流坐莊還是在同一政黨內交接，完全取決于政治市場中政黨之間的相互競爭，因此政黨更迭在西方國家是非常普遍的現象。而中國實行的是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，中共是唯一的執政黨，因此政府換屆主要是在中共內部進行。

二是中國式換屆已初顯黨內有序競爭和權力平穩交接的態勢。改革開放以來，通過長期的探索和磨合，中國式換屆已開始呈現出很多規律性的東西。比如，基于領導者的知識、經驗、能力和年齡等因素，至少提前一屆就做好未來交接班的準備，讓未來領導集體的核心成員提早進入到當下的領導班子，以便讓他們得到更好的鍛煉。而西方國家的職業政治家通常缺乏在政府部門工作的經驗，更多地是走議會選舉的通道。

三是中國式換屆既重視未來核心領導人選拔，更重視未來領導集體的構建。經過多年實踐和探索，民主集中制原則開始從抽象變得具體，從模糊變得清晰。中國共產黨的執政靠的是領導集體。雖然這個集體有班長，但其權力和職責有限，重大決策和重大事項一般必須要通過這個領導集體來協商和討論通過。以往的抽象和模糊，現在變得更加具體和有操作性。

四是中國式換屆使國家經濟社會發展戰略方面更具有延續性。由于是一黨執政，更由于未來領導人提早進入現任領導班子，因此中國在國家經濟社會發展戰略的延續性方面有著西方國家政黨難以企及的優勢。西方國家的政黨往往只是單一的競選工具，除選舉期之外，政黨的運作通常是一盤散沙。雖然各政黨也有自己的基本政策主張和執政綱領，但由于為選舉而生，經常受利益集團和部分選民的綁架，所以一般也缺乏長期穩定的發展戰略。

讓明規則破除政府換屆的模糊和不確定狀態

改革開放以來，我們已經第二次實現了中央層面權力的平穩交接，尤其是這次換屆，更體現出很多延續性和規律性的東西，說明我們這種換屆方式已顯現出自身的特色：既不同于西方多黨制的競選模式，也不同于以往照搬前蘇聯做法的領導干部終身制。但與此同時，我們也應該看到，中國式換屆仍處在一種模糊和不太確定的狀態。

其一，中國式換屆仍缺乏有效的明示規則。雖然中國式換屆日漸成型，但目前仍處在一種不確定、不明示的狀態下，很多做法往往由以往慣例、內部規定或者前任領導的示范效應等來決定。比如，未來接班人的選定到底通過什么樣的程序？政府主要領導人任期不得超過連續兩屆，但是否退下來之后還可以再到黨委、人大或政協任職？某一層級領導班子成員的年齡限制到底有沒有明確規定？坊間傳說的“七上八下”的規定，為何不能明示于公眾？這些規定即便有，很多也是內部規定或者是蕭規曹隨，總體上處在一種“潛規則”的狀態下，而沒有變成可以明示的明規則。

其二，現有的領導干部培養方式與現行法律法規存在沖突。在西方國家擔任政治領導職務，通常不強調逐級晉升，只要通過黨內推薦和政治選舉，以前從事什么職業沒有專門規定。而我國的領導干部培養和選拔方式通常需要在體制內逐級晉升，而且非常重視領導干部多崗位、多層級的交流輪換，以增加干部從政的經驗和閱歷，同時我們還有年齡方面的限制。這種既要逐級上臺階又要干部年輕化的做法，無疑會造成干部晉升過程中的“小步快走”或在某一階段突然躥升的現象。那么，這種選拔方式是否存在著與我們現行的《公務員法》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》等法律法規相抵觸的問題？可能有人會說，法律法規中有“例外條款”。但是如果經常出現這種“例外條款”，那法律的尊嚴又如何體現？

其三，換屆期間對干部隊伍的穩定和工作延續性會造成負面影響。一方面，由于中國不實行西方國家政治家和業務類公務員“兩官分途”的做法，而且我們是中央集權，干部管理全國一盤棋，因此每到各級政府換屆之時，都會帶來從中央到地方的大規模干部晉升、輪換的現象；另一方面，我國實行先地方后中央的換屆時間表，往往是地方剛換完屆，中央又開始換屆，通常需要上調地方的干部，地方因此又要進行調整。有人將這種現象戲稱為“先從下往上捋一遍，再從上往下捋一遍”。因此，在這種“上下來回捋”的過程中，勢必會造成很多單位的領導為仕途而忙于奔波，很多工作也處在“等一等”、“看一看”的停滯狀態。

中國式道路并不是排斥古代、排斥西方

在中國目前的轉型時期，出現上述問題應該說也是一種正常現象。但如果長期不解決，就會使業已形成的好經驗難以有效延續，也會使一些矛盾逐步積累引發社會質疑，從而使中國共產黨執政的合法性和公信力遭遇危機。因此，中國式換屆的完善仍然任重而道遠。

首先，中國式換屆需要進一步法治化和制度化。中國式換屆雖然不同于西方國家的選舉模式，也尚未達到西方國家政府換屆的成熟度，但基本做法已日漸成型。因此，其中許多被社會各界認可的東西，應該及時拿出來交由社會各界來充分討論，并由立法機關適時進行立法。只有通過有效的制度傳承，才能保證這些經驗和做法得以明示出來、繼承下去，使潛規則真正變成明規則。同時，明確的制度規范和法律程序也是對政府換屆過程中所有參與者的最大公平體現。切忌以“不成熟”為理由，長期保留自由裁量的空間；或者以保密為借口，秘而不宣、宣而不尊、尊而不行。事實上，政府換屆的法治化和制度化也正是中國式換屆是否成熟的重要標志。

其次，中國式換屆需要研究解決一些疑難問題。當前，中國式換屆仍遭遇許多難點問題。這些問題高層領導和組織部門高度重視，需要理論界深入研究，并允許和鼓勵社會各界提出自己不同的觀點。比如，如何在為未來國家領導人打造多層級、多崗位鍛煉渠道的同時，又要保證地方領導任期制的穩定以及地方發展戰略有效延續；如何在保證干部年輕化的同時，又要保證他們有足夠的時間充分展示自己的才能，扎扎實實干出成績，而不是熱衷于短期的“政績工程”、“形象工程”；如何在換屆期間大規模調整干部的同時，又要保證干部隊伍的心態穩定、心無旁騖，踏踏實實做好自己的本職工作。這些問題都需要系統、深入地研究。

再次，中國式換屆仍需要進一步從古今中外汲取更多的營養。應該說，我們現在的政府換屆方式也學了西方國家的不少經驗。比如，打破領導干部終身制、主要領導任期不得超過連續兩屆、實行黨內提名和投票、逐步引入差額選舉等。但與此同時我們更吸收和傳承了很多中國傳統歷史文化的因素，并加以創造性地發揮。比如，對接班人的長期培養、多崗位鍛煉和層層選拔，以保證未來領導人有充分的經驗儲備；對未來接班人的選定主要由前任領導集體來操作，以避免當下領導人出現任人唯親的現象，并對當下領導人的權力起到一定的制約等等。中國式換屆必須要走中國式道路，但中國式道路并不是排斥古代、排斥西方。正如我們的改革開放道路充分吸收了西方和中國前人的經驗，中國式換屆也需要進一步做到對古今中外的兼容并蓄。

（作者為國家行政學院領導人員考試測評研究中心副主任、教授）

責編/劉建 美編/李祥峰