從惠農政策評價透視利益表達現狀

【摘要】在惠農政策實施中，實施主體與受惠主體出現了相互隔離與疏離等問題。對此，文章通過對五個村莊的觀察，借助對惠農政策的評價，透視利益表達現狀，提出變更政策落實程序、推進村民身份轉變、重構干群關系等路徑，以增強政策的實施效果和資源的合理整合。

【關鍵詞】惠農政策 利益表達 “三農”問題

當下，“三農”問題越來越引起人們的關注，如何解決“三農”問題是學者近幾年探討比較多的問題。作者認為解決“三農”問題的關鍵在于村民的訴求是否得到滿足。因此，村民利益的合理表達是解決“三農”問題的一種有效途徑。

所謂利益表達，就是利益主體通過一定的渠道或途徑將自身的利益要求傳達給政治決策中樞機構的行為過程。“利益”這個概念涵蓋內容紛繁復雜，在農村并未形成一種利益和利益表達的固定觀念，而且，我國的利益表達機制尚未完全建立；單純對利益表達的研究，無法真實反映村民的利益訴求，因此，文章通過對山西省XXX鎮的五個村莊進行訪談，以村民對惠農政策的評價，來透視村民利益表達狀況。

山西省XXX鎮，位于山西中部地區，有著典型的黃土高原地容地貌，惠農政策在該鎮得到較為全面的落實，是研究惠農政策績效的良好選擇，以惠農政策績效為平臺，透視利益表達，能夠從具體事實入手，把握村民利益表達狀態與發展趨勢。

惠農政策評價

自惠農政策實施以來，該鎮不斷完善對惠農政策的補助，到目前，已在各個方面有了較為全面的規劃與落實，惠農政策與村民利益息息相關，落實的好壞影響到村民對政府的評價，也影響到村民的生活質量。調查表明，村民對惠農政策的評價主要呈現以下特點：

觀念模糊，關注度降低。在城鎮化進程中，失地農民一方面在經濟上獲取較多的補償收益，另一方面，也帶來了農村空殼化的問題。特別是內生經濟不足或者內生經濟幾乎不存在的村莊，空殼化現象尤為嚴重。在訪問的五個村莊中，中青年群體外出務工者居多，家庭收入均來自外部，在這樣的環境下，村民對村內的關注無疑減小。對于“惠農政策”這個詞匯，村民大都只是聽說過，對其中的涵義一點也不了解。其次，惠農政策中，只有“農業補助類”與“基礎設施建設類”是跟村民有直接關系的政策，村民有些大體印象，參評率較高，對于生活保障類等，與村民直接關系較小的，由于信息不夠公開透明，沒有深入的了解，參評率較低。

中央地方雙重評價。首先，村民一般對中央惠農政策非常滿意。村民對中央惠農政策的了解，大體來自電視、報紙、網絡等信息渠道，對中央的惠農政策，給予高度支持，尤其是業稅的取消與各類補助的發放，更是深得民心，與傳統相比，村民對中央的關心與關注表示滿意。其次，對地方實施惠農政策的評價偏低。惠農政策由國家提出，而惠農政策的落實，需依托地方政府的規劃與實施，地方政府是村民利益的直接相關單位，也是村民評價的直接承受者。因此，地方政府落實好壞，是村民對惠農政策績效評價的重要依據。根據查訪的五個村村民意見，地方政府落實惠農政策時不公開、不透明，導致村民對惠農政策的具體實施不了解，對補助金額、基礎設施質量產生質疑，特別是對危房改造、低保戶等的評比并不滿意。即使當地五個村的道路基本已經做到戶戶通，電力設施、水利設施都得到了很好的改善等，但是由于以上一些不滿意，在一定程度使得對于村干部落實惠農政策的評價大打折扣。

訴求變更。當前，微弱的農業收入已無法滿足村民的日常開銷，外出務工成為村民保持生活水平的必須事務，造就了為社會廣泛關注的“農民工”群體，身份的轉變，使他們的觀念從傳統中蛻變，對社會產生了新的訴求。首先，發展訴求產生。發展訴求，即村民對自身生活穩定的一種訴求。在回答“您還需要在哪些方面獲得幫助？”這個問題時，生活保障、教育、新技術，依次位列前三，且選擇率遠遠高于其他選項，對于這種選擇的判斷應該將之與現實環境聯系在一起。在訪問的五個村莊中，盡管村中有一些小廠來進行經濟生產，但因其規模偏小，對村民的吸納能力遠遠不足，且待遇與城市相比相對較低，因此，訪問的五個村莊外出務工者較多，有一定的空殼化趨勢，且外出農民工收入具有不穩定性、不可控性的特點，使村民對自身收入沒有安全感，因此，對生活保障的訴求很高。

再者，村民外出務工存在村民對工種選擇、社會規則、相關法律等一些必備技能的陌生與無知，只有通過自身教育的不斷提高，才能更加適應城鎮化發展趨勢，同時，他們也希望政府能在農村引進新技術，使農業生產更趨現代化。其次，機制訴求增高。處于城鎮化變遷階段的村民，與改革開放初期相比，思想、行為等各個方面，發生了一定現代化轉變，對新的機制產生訴求。比如，村民均希望惠農政策的實施可以公開、透明且可以具有一定的自主化，希望政策實施可以照顧村民要求，最起碼做到公平公正。

透視利益表達對政策落實的影響

利益表達，是公民依法行使的權利之一，表達渠道的完善和表達現狀的規制，是我國政府收集信息反饋的有效途徑。特別是我國社會正處于深刻的現代化變遷階段，城市的強勢實力，順利而平穩的向這種變革的正向效能發展，而農村作為社會參與體的弱勢群體，可能在現代化變遷的途中，凸顯現代性變遷的劣勢。作為農村行為主體的農民，其訴求的滿足是惠農政策實施的最首要且關鍵的條件，因此，農村利益表達的規制至關重要。特別是“三農”問題已特別突出的現代時期，疏通表達渠道，合理滿足村民訴求，是維護社會穩定的重要方式。作者將以惠農政策績效為平臺，以該鎮為例，分析利益表達與政策績效的互動關系。

利益表達現況。首先，管理模式桎梏利益表達。自家庭聯產承包責任制施行以來，盡管經過30多年的蛻變，在我國廣大農村地區，依然沒有擺脫以“管”為主的傳統治理模式。盡管社會的變革使村民對現代公民權利產生了訴求，公民權利的實施環境和公民能力的培養機制的缺失，制約了村民自治的發展。該鎮在惠農政策的實施中，一直遵循著標準化政策實施模式，無論補助的發放還是基礎設施建設等，均遵照上級指示，只有危房改造、低保戶等名額，由村民和村干部共同決定，且村民對名額的決定權遠遠小于村干部。因此，在惠農政策實施中，利益表達只占極小的部分。政策落實的程序，是與管理模式配套并相互作用的，管理模式的形式決定了政策的實施形式。傳統的管理模式，將村民與村干部置身于上下級關系體系中，不但阻礙了干群平等交流，將村民與村干部放置在不對等的利益表達環境中，阻塞了信息的理性反饋。

其次，干群關系與利益表達的糾結。在新中國成立初期，現代國家的構建對村民的思想進行了強勢的推動。村干部通過思想工作，使村民認識到自身的階級與苦難，并合理激發村民的表達訴求，也被稱之為“訴苦”。村民通過“訴苦”這個程序，對自身的階級產生共鳴，成功的摧毀了封建統治的根基，完成村莊變革。牢固穩定的干群關系，共同催生了農村社區的變革，是村莊之后政社合一體制建立的穩固基礎。因此，和諧的干群關系，可以推進村莊的發展，是村莊凝聚力的重要表現。家庭聯產承包責任制的施行，使政社合一體制逐步解體。一方面，干群聯系在村莊去政治化的過程中，逐漸減少；另一方面，村內聯系由干群聯系轉向村民與外部的聯系，逐步打破了村莊的封閉性，穩固的干群關系逐漸疏離。隨著惠農政策的逐步完善，補貼的不斷下放，村內利益逐步增多，干群關系隨著惠農政策的實施，在一定程度上銜接起來。

在訪問的五個村中，干群關系也由于惠農政策，在一定程度上銜接起來了，然而，在惠農政策的實施過程中，標準化的實施過程，忽略了村民的感受與要求，且惠農政策的落實，存在不公開不透明現象，村民在危房改造、低保戶等名額的選舉上，有不公正和不合理的待遇，同時，村中一些其他利益糾葛，也引起一定的干群沖突，干群信任關系存在危機。因此，在五個村莊中，干群關系不和諧是一種共有特點，并對利益表達產生了負面影響。

再次，利益表達訴求強烈與表達沉默。我國經濟的極速轉型，帶動村莊與村民發生變革，村民在對外的不斷交流中，其子民思想蛻變，向市民行為生活方式逐步貼近。因此，公民權利成為村民的一種訴求。村民思想觀念發生變革后，而村莊管理仍沿襲政社合一時期的管理模式，hI+Rc1AGWmdcLsTc+ZzII7MGl7uZoTnfC18Jp2Xm3G8=成為村內最本質的矛盾，村民愿望無法滿足，成為村民利益表達訴求的推動力。對于惠農政策的實施，需要合理把握村民的訴求，才能真正做好落實工作。XXX鎮的五個村莊中，村民思想觀念對惠農政策的雙重評價，便印證了這點。地方政府掌握政策落實的具體管理權，而村民對惠農政策有著自身的訴求與期望，地方落實政策過程中，對村民利益表達的忽視，使政策落實與村民訴求出現不協調現象，是村民對惠農政策雙層評價的根本原因。對于與自身息息相關的政策落實，利益表達訴求強烈是一種必然。但是，村莊干群關系的糾葛，使村民認為，自身的訴求，向村干部表達，也未必能夠得到較好的解決，因此，盡管村民對自身訴求有表達的愿望，但反而呈現出表達沉默的狀態。

對政策落實的影響。惠農政策的有效落實，需要地方政府具體實施，而實施的標準，則應滿足供民之需，助民所急。因此，利益表達是惠農政策有效實施的一項必須環節，如果村民利益表達渠道不暢，會對惠農政策的績評價產生一定影響，也可以映射出其他政策在落實時的預期效果。在訪問的五個村莊中，惠農政策的落實，缺乏利益表達的環節標準化的實施模式，對惠農政策的評價產生了一定的影響。

首先，落實效果下滑，供需錯位。隨著經濟的發展，村莊的存在與發展因素便產生了變化，農業地位的下降，使村民的訴求發生轉變，向自身保障與公正機制方向偏移，而地方政府對惠農政策的實施，只是在之前的基礎上不斷完善，注重基礎補助與設施建設，與村民的發展訴求發生隔離，村民對于惠農政策的評價，比實際績效偏低，政策的落實與預期不符。

其次，干群交流桎梏，互評錯位。在惠農政策的落實中，干部按照指令式模式，服從上級指示，干群之間極少有交流互動，信息隔離，村民對惠農政策只是旁觀承受者，而非實際參與者。實施主體與受惠主體相互分離，是惠農政策落實效果不如預期的關鍵因素。村民對惠農政策不關心，地方政府實施惠農政策不透明，使村民對政策的實施產生疑慮，是互評錯位的根本原因。

再次，落實機制，建設動力匱乏。凡政策落實，均需經歷一定程序，學者李良棟曾指出，政治決策包括：問題界定，確立目標；調查分析，規劃方案；預測評估和確定方案；試點檢驗，跟蹤觀察；政治決策的實施等五個方面，而惠農政策的落實恰恰缺乏完整的制定與實施機制，同時，受惠主體的旁觀者身份，抽離了機制建設的主要推動力，而受惠主體對機制的主要推動方式，是訴求表達，因此，利益表達的桎梏，使惠農政策落實機制的建立，失去了重要環境與契機。總之，利益表達渠道的不暢通，對惠農政策績效產生了重要影響，特別是對地方政府評價，產生了直接影響。

對策研究

通過對惠農政策的評價分析，折射出利益表達與惠農政策落實情況的聯系，得出利益表達的必要性。但利益渠道的疏通需要主客觀因素共同作用，因此，我們應從創造主客觀條件的角度入手，來進行利益表達渠道的疏通，使利益表達成為村治的一部分，干群一家，才是和諧社會的根本目的。

變更政策落實程序。現今，“三農”問題隨著經濟的發展與社會變革，成為被廣泛關注的問題，農村能否成功轉型，農民是否適當調試，成為社會穩定的最關鍵因素。為此，我國推出惠農政策，借用外力幫扶的手段，推動農村社會的成功變革，因此，政策的落實的效果至關重要。對于政策落實效果的評判標準，村民評價及滿意度是一個重要因素，合理滿足村民訴求，是政策落實的關鍵要素，因此，將利益表達環節加入政策落實程序，是提高政策績效，推動農村社會發展的有效途徑。村民在對問卷的回答中，也對自身利益表達渠道不暢感到不滿。將利益表達通過合理程序加入到政策決策和落實中，既可以隨時反映村民對政策落實的評價，也可以疏通信息收集渠道，對于政策落實的調整，起到很好的推動作用。

推動村民身份轉變。村民，是由地緣與血緣發展起來并以農業為主要生活來源的群體，在古代中國，處于從屬地位，逐漸養成以“禮”為核心的子民思想體系和行為方式，現代國家的構建和社會的現代性變遷，打破了以血緣地緣劃分而形成的思想體系，村民在現代性變革中，向公民思想體系和行為方式轉變，其社會訴求便發生相應的變化，其行為訴求也與傳統中國相異，其中，對自身事務的參與權，便是現代公民最基本的權利訴求。惠農政策與村民利益息息相關，從本質上講，也屬于村民自身的事務，在惠農政策的實施和制定過程中，對公民參與權的忽視，使政策落實錯失適當的調整，使落實評價降低。因此，以政策的制定和實施為平臺，給予村民一定的自治權，將村民的身份由旁觀者轉為參與者，可以合理引導村民由傳統向現代理性過渡。

重構干群關系。干群關系既是村莊社區凝聚力的重要體現，也是村民利益訴求的感情依托。沒有相互信賴的干群關系，干群之間的交流無法進行。在新中國成立初期，和諧信賴的干群關系為現代國家的構建做出了很大貢獻，隨著家庭聯產承包責任制的施行，社會的變革與村莊經濟管理的變化，使干群之間的交流變弱，同時也引起了干群之間的信任危機，而訪問的五個村莊便存在這種現象，這種信任危機，堵塞了村莊存在的利益表達渠道，干群未充分交流，也對村莊的變革與惠農政策的評價起了負面作用，因此，應當通過轉變管理理念、變革管理模式等措施推動管理的服務化，合理緩解干群信任危機，增強村莊凝聚力，通過構建和諧的干群關系，推動利益表達的合理發展。

【作者分別為：西華師范大學政治學研究所碩士研究生、西華師范大學政治學研究所教授；本文系2012年西華師范大學政治與行政學院第十二屆研究生論壇“利益表達渠道研究—基于山西省XXX鎮的調查、2012年西華師范大學大學生科技創新一般項目“惠農政策：村民的評價與完善—基于山西省XXX鎮的調查”的研究成果”，項目編號：21】

責編/陳楠