銀行業(yè)競爭性監(jiān)管的經(jīng)驗及啟示

【摘要】受次貸危機(jī)的影響，各國都在進(jìn)行金融監(jiān)管的反思與改革。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家的經(jīng)驗表明，一般競爭法的原則和規(guī)定同樣適用于金融業(yè)。我國銀行業(yè)處于壟斷競爭的格局中，不利于行業(yè)發(fā)展和社會福利實現(xiàn)，因此應(yīng)強(qiáng)調(diào)一般競爭法的適用，加強(qiáng)對銀行業(yè)的競爭性監(jiān)管，破除壟斷、加強(qiáng)競爭以提高行業(yè)競爭力。

【關(guān)鍵詞】銀行監(jiān)管 競爭法 競爭監(jiān)管

2008年次貸危機(jī)的發(fā)生，催促金融監(jiān)管體制做出重要變革，更加注重金融業(yè)市場競爭秩序的維護(hù)。競爭機(jī)制的引入改變了過去國家壟斷經(jīng)營銀行業(yè)的局面，銀行業(yè)的公平、自由競爭成為經(jīng)濟(jì)全球化和金融國際化中銀行業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要保障。在銀行業(yè)競爭監(jiān)管方面，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家已經(jīng)進(jìn)行的改革或許可為我們提供可以借鑒的經(jīng)驗。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家銀行監(jiān)管制度的變化

在20世紀(jì)70年代以前，金融行業(yè)的特點是“市場控制力”方面的嚴(yán)格管制。這些監(jiān)管制度和措施有助于實現(xiàn)政府在社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的目標(biāo)。出于金融行業(yè)穩(wěn)定和競爭的考慮，市場準(zhǔn)入限制也是重要的手段。其中對中小儲戶的保護(hù)是銀行監(jiān)管的重要目標(biāo)之一，銀行監(jiān)管也經(jīng)常成為宏觀經(jīng)濟(jì)管理的重要手段。

從20世紀(jì)70年代中期開始，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的許多國家都對金融監(jiān)管進(jìn)行了改革，這種改革主要是轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)和競爭或完全自由競爭的監(jiān)管體制，以期提高銀行業(yè)的競爭水平、促進(jìn)金融創(chuàng)新。具體表現(xiàn)如下：

第一，利率管制。在70年代早期，利率管制是許多國家最常使用的一種制度。這使得存貸款利率都低于市場利率，而銀行也優(yōu)先向特權(quán)客戶提供貸款。到了90年代，只有少數(shù)幾個國家還堅持利率控制。第二，控制金融機(jī)構(gòu)投資數(shù)量。投資限制有多種形式，包括購買政府債券、存款使用以及貸款發(fā)放等。到90年代后期，此類限制已經(jīng)大大減少了。第三，限制分業(yè)經(jīng)營。盡管目前還有許多國家對分業(yè)經(jīng)營加以限制，但有些地區(qū)已經(jīng)部分或完全取消了此限制。許多國家取消了存貸款分離和商業(yè)銀行設(shè)立的限制。第四，對外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場的限制。金融改革取消了許多對外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場的限制，特別是銀行業(yè)達(dá)成了許多國際協(xié)議，如GATS、NAFTA和EC。第五，對國際資本流動和外匯兌換的限制。目前，所有經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家和許多發(fā)展中國家都取消了資本流動的限制。當(dāng)然，在長期資本尤其是在不動產(chǎn)和外國直接投資方面及退休金和保險方面還存在限制。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家監(jiān)管制度改革的成就和不足

監(jiān)管制度的一系列改革提高了監(jiān)管效率，降低了金融機(jī)構(gòu)的成本，提高了經(jīng)營業(yè)績。首先a，放松管制提高了金融機(jī)構(gòu)的效率，可以更好地進(jìn)行金融創(chuàng)新；其次，監(jiān)管改革強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的競爭，鼓勵創(chuàng)新和對低效率機(jī)構(gòu)進(jìn)行并購；再次，降低了金融服務(wù)價格，提高了生產(chǎn)效率；促使金融機(jī)構(gòu)改進(jìn)產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、增加種類、提高服務(wù)的便捷；取消對跨國機(jī)構(gòu)的限制使資源在全球范圍內(nèi)得到合理配置。

但是，金融自由化改革并不是否定對銀行業(yè)的監(jiān)管，取而代之的是更符合競爭要求的審慎監(jiān)管。許多國家的銀行業(yè)都從監(jiān)管制度改革中獲得了發(fā)展，為市場和消費者提供了更多的新產(chǎn)品和服務(wù)。遺憾的是，銀行業(yè)的競爭卻沒有相應(yīng)地得到加強(qiáng)。金融自由化的趨勢和監(jiān)管制度的改革并沒有使銀行業(yè)的服務(wù)真正走向市場，銀行業(yè)的服務(wù)價格并沒有隨著產(chǎn)品或服務(wù)的增加有顯著的下降，產(chǎn)品和服務(wù)價格始終居高不下。

出現(xiàn)這種情況有兩方面的原因，一是消費者的轉(zhuǎn)換成本問題，二是銀行業(yè)的競爭問題。每個銀行都從市場分割中獲利，沒有銀行會單獨降低服務(wù)價格。當(dāng)銀行業(yè)務(wù)擴(kuò)展時，即使銀行面臨著競爭，但銀行業(yè)整體的市場控制力同時也在增強(qiáng)。對于消費者來說，選擇新的銀行將使自己面臨較高的成本。所以，不可能希望銀行業(yè)會主動降低產(chǎn)品或服務(wù)的價格，因為這會降低銀行自身和行業(yè)整體的利潤。

另外，金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)經(jīng)營中存在許多限制競爭行為，影響到了金融業(yè)的發(fā)展。反競爭行為對銀行業(yè)主要有四方面的危害：增加了交易成本、扭曲了金融產(chǎn)品價格、加劇了金融風(fēng)險、誘發(fā)了腐敗案件。雖然有關(guān)行政性規(guī)范及行業(yè)規(guī)范中對此問題也有規(guī)定，但卻不能有效規(guī)制金融行業(yè)的限制競爭行為。競爭監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)努力推動銀行業(yè)的競爭，以確保消費者可以分享到競爭帶來的好處。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家銀行業(yè)競爭性監(jiān)管的經(jīng)驗

由于自身的特殊地位和作用，銀行業(yè)受到專門機(jī)構(gòu)和競爭性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)管。其中專門機(jī)構(gòu)是財政部或中央銀行，主要出于穩(wěn)定和安全營運(yùn)的考慮，對銀行并購等影響市場結(jié)構(gòu)的行為加以監(jiān)管，而競爭性監(jiān)管機(jī)構(gòu)則是從維持市場競爭秩序方面考慮問題。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家銀行業(yè)競爭性監(jiān)管的經(jīng)驗主要體現(xiàn)在以下幾方面：

首先，除了銀行監(jiān)管制度以外，競爭法的相關(guān)規(guī)定也應(yīng)完全適用于銀行業(yè)的監(jiān)管。在制定、實施有關(guān)銀行監(jiān)管的政策和制度時，必須考慮金融服務(wù)業(yè)的競爭問題。競爭法的基本原則和規(guī)定應(yīng)適用于金融行業(yè)，只有在公共利益需要時，才能做出例外規(guī)定，但不能違反競爭法的原則性規(guī)定。反過來說，競爭法在銀行監(jiān)管中的應(yīng)用必須能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的提高，所以競爭法也必須能適應(yīng)各種行業(yè)的特點和要求，使之能夠適用于各種行業(yè)。

其次，銀行業(yè)的競爭性監(jiān)管制度也不能脫離競爭法的原則和規(guī)定。對于特殊行業(yè)來說，往往需要制定特別的規(guī)定。相比較而言，特殊行業(yè)的規(guī)則更容易受到既得利益集團(tuán)的影響，而不是考慮公共利益的需要；一般競爭法的規(guī)定則更穩(wěn)定，不容易受利益集團(tuán)的影響。一般競爭法的執(zhí)行者必須考慮多種利益的綜合需要，可以清楚地認(rèn)識到真正的利益需求，從而做出正確的判斷。當(dāng)一般競爭法的原則和規(guī)定在特殊行業(yè)適用時，行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)自然會考慮行業(yè)的特點和需求，從穩(wěn)定行業(yè)的角度出發(fā)，采取適宜的監(jiān)管方式和規(guī)則來促進(jìn)行業(yè)的競爭。對于金融等特殊行業(yè)來說，應(yīng)當(dāng)消除審慎經(jīng)營以外的各種限制條件，實現(xiàn)各行業(yè)在人才、資源等方面的平等競爭。

最后，競爭性監(jiān)管的執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，而不是單獨的行業(yè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在長期的監(jiān)管工作中，特殊行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管對象的利益是一致的。即使特殊行業(yè)的競爭規(guī)則已經(jīng)沒有存在的必要了，他們從自身的利益需要角度考慮，也會聯(lián)合起來共同維護(hù)特殊行業(yè)的競爭規(guī)則，阻礙制度的改革。對于一般競爭規(guī)則來說，由于特殊利益的需要，監(jiān)管者會比較各種利益需求，積極地推動改革。所以，在存在特殊行業(yè)競爭規(guī)則的情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也會為了自己的利益而反對制度的變革；在一般競爭法適用于特殊行業(yè)的執(zhí)行過程中，統(tǒng)一的競爭執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以通過各種方式聽取專家意見，以強(qiáng)化和提高監(jiān)管措施的專業(yè)水平。

對我國銀行業(yè)競爭性監(jiān)管的啟示

從我國銀行業(yè)的發(fā)展來看，在從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)的過程中，金融壟斷帶有很強(qiáng)的行政色彩。尤其隨著大批銀行并購行為的發(fā)生，將會有許多金融巨頭出現(xiàn)，從而形成對市場的實際控制力。只有破除壟斷、維護(hù)和諧的競爭環(huán)境才能為我國金融業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展注入活力。因此，為防止大型企業(yè)對市場的壟斷以及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會問題，不僅需要對銀行等金融企業(yè)的日常業(yè)務(wù)行為進(jìn)行安全性監(jiān)管，同時還需要對銀行的競爭性行為進(jìn)行必要的監(jiān)管。

從競爭性監(jiān)管的立法來說，在規(guī)則制定和執(zhí)行中，應(yīng)取消關(guān)于市場準(zhǔn)入、經(jīng)營資質(zhì)和退出的歧視性限制，努力推動或形成一個開放的、競爭的銀行市場環(huán)境；確保審慎監(jiān)管與競爭規(guī)則之間的界限。

從競爭性監(jiān)管制度的價值取向來看，應(yīng)明確公共利益優(yōu)先。即保持市場適當(dāng)?shù)母偁幗Y(jié)構(gòu)和充滿活力的競爭環(huán)境，使銀行業(yè)獲得公平、公正的發(fā)展；保護(hù)消費者的切身利益，使普通公眾分享改革和發(fā)展帶來的好處；引導(dǎo)企業(yè)制定符合社會需要的發(fā)展計劃和目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從競爭性監(jiān)管制度的構(gòu)成來看，主要包括反壟斷法律和反不正當(dāng)競爭法律。反不當(dāng)競爭法的適用在于保證市場競爭的公平，主要是針對銀行在并購和市場行為中出現(xiàn)的不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行監(jiān)管，從微觀層面保證銀行在市場競爭中的公平和公正性；反壟斷法的適用在于保證市場環(huán)境和維護(hù)競爭的公平和自由，主要針對的是企業(yè)并購后已經(jīng)形成或可能形成的對市場的壟斷，從宏觀層面保證市場環(huán)境和維護(hù)競爭的公平和自由。

受次貸危機(jī)的影響，各國都在進(jìn)行金融監(jiān)管的反思與改革，其改革成敗將直接影響本國金融業(yè)的國際競爭力和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。危機(jī)過后的制度性變革，最大意義在于尋求穩(wěn)定與競爭、創(chuàng)新與監(jiān)管的平衡。我國目前正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期，同時也是社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)一般競爭法在金融行業(yè)的適用，推動競爭性監(jiān)管制度的確立和運(yùn)用，保證金融市場的競爭活力。但無論采取何種監(jiān)管制度，目的都是通過保證競爭自由和市場活力來推動銀行業(yè)發(fā)展，提高金融資源的配置效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。

【作者單位分別為重慶工商大學(xué)會計學(xué)院，重慶交通大學(xué)管理學(xué)院】

責(zé)編/許國榮（實習(xí)）