人民代表大會制度的完善對策思考

【摘要】實現人民民主需要不斷改革和完善人民代表大會制度。進一步完善人大代表的選舉制度，推進人大代表的民眾化；處理好黨與人大的關系，既堅持黨的領導又避免黨政不分，使人大成為名副其實的權力機關；完善人大工作制度與程序，健全對人大常委會及人大代表的監督和考核機制，更好地體現人民當家作主。

【關鍵詞】人民代表大會制度 人民民主 完善對策

改革開放以來，人大選舉制度不斷改革和完善，工作制度和運行機制不斷創新，人大的立法、決定和監督等職能也不斷強化。但是，人民民主的實現仍然任重道遠，人民代表大會制度還有很大的改進空間。

實現人民民主，要求進一步完善人大代表的選舉制度，使人大代表具有更廣泛的民意代表性

完善選舉制度，使人大代表真正成為人民利益的代表。正如蔡定劍所講，“我國人大代表制度最大的問題是人大代表誰也不代表，選民找不到代表，代表也沒有自己真正的選民。”造成這種結果的原因主要有以下幾點：首先是人大代表候選人的推薦渠道單一。在實際選舉中，主要是由組織上提名代表候選人，很少由選民或代表聯名推薦代表候選人。而最后確定的正式候選人也大都是組織推薦的人選。其次是代表候選人與選民間缺乏交流與互動。實際選舉中，一般是由選舉機構向選民宣讀或分發候選人情況簡介。很少有候選人與選民見面的，更少有候選人主動宣傳自己的。再次是間接選舉的層次過多。選舉法規定，全國人民代表大會的代表，省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人民代表大會的代表，由下一級人民代表大會選舉。不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會的代表，由選民直接選舉。這樣“屬于每個選民的那份國家權力需要經過4次轉手，其中包括3次再委托，才能到達最高國家權力機關。這種‘長線’委托的民意能否忠實地體現基層選民的本初意愿是值得懷疑的。”①

因此，要使人大代表真正成為民意的重要管道，第一，必須多渠道推薦代表候選人，特別是增加非官方渠道，包括允許自薦。在此基礎上，詳細規定候選人醞釀、討論、協商的具體程序，使整個過程公開透明，讓選民有機會參與或了解。第二，增加人大代表選舉的競爭性。選舉缺乏競爭性是代表候選人與選民間缺乏交流與互動的深層原因。有競爭的差額才是真正的差額。應允許候選人以適當方式宣傳、介紹自己，增加與選民的交流與互動；讓選民更好地了解候選人的觀點及主張，更好地使用自己的選舉權。這樣選民才知道自己的代表是誰，代表才知道應對誰負責。第三，盡量減少間接選舉的層次。雖然現階段我國實行大規模直接民主選舉的條件還不成熟，但應在條件成熟的地方擴大直接選舉人大代表的范圍，逐步減少間接選舉的層次，使人大代表更好地代表選民的利益。

推進人大代表的民眾化，使人大代表的結構更有利于實現人民民主。一般認為“人大代表中中共黨員一般占70%上下，各民主黨派與無黨派人士約占 30%”。②2011年縣鄉兩級人大換屆選舉時，各地制定的指導意見中都建議“黨員代表比例原則上不超過65%”。人民代表大會的級別越高，黨員代表所占的比例也越大。這樣的比例結構從整體上看是弊大于利。第一，使人民代表大會缺乏廣泛的代表性和民意基礎。第二，使人民代表大會會議的性質發生變化。“在全國人民代表大會有干部身份的代表達到41.6%，有的地方則可能超過50%”，中共黨員一般占70%上下。這樣的代表結構使人民代表大會會議的性質發生變化，更像是開干部會或黨代會。第三，不利于人大監督職能的實現。第四，不利于代表充分表達意見和建議，集思廣議。人大代表具有免責權，即人大代表在人民代表大會上的發言和表決不受法律追究。但對于黨員代表而言，沒有明確規定其發言和表決不受黨紀追究。因此黨員代表特別是黨員干部拘于自己的身份，不可能像普通代表一樣暢所欲言。

造成人大代表官員化的原因，從選舉程序上看是因為候選人主要由組織推薦，而又多推薦黨員和干部所致。因此，要使人大代表民眾化，關鍵是在制定人大代表選舉工作指導意見時，主動降低或限制黨員和干部的比例。《第十一屆全國人民代表大會第五次會議關于第十二屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定（草案）》明確規定黨政領導干部代表的比例要比上屆有所降低，這是進步的征兆。只有人大代表民眾化，才能“充分體現人民當家作主的國家政權性質，充分體現國家權力機關的廣泛代表性，充分體現人大代表來自人民扎根人民的特點優勢”。

實現人民民主，要求黨政分開，使人大成為名副其實的權力機關

理論上講，人民代表大會制度能夠把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，這也是人民代表大會制度必須遵守的基本原則。黨領導人大但不能直接插手人大的具體事務；人大堅持黨的領導但不能違背人民的意志。無論是黨還是人大都必須按憲法和法律規定行事。但在現實政治生活中，人大要把堅持黨的領導與人民當家作主結合好并非易事。主要表現在以下兩個方面：

在具體工作上黨與人大變成了事實上的領導與被領導關系。黨對人大的領導是政治方向和政治原則的領導，不是行政化的領導。“但從實際運行狀況來看，黨又成為了凌駕于人民代表大會之上的準領導機關，而人大在實際上成為了黨的一個附屬機構”。③黨通過直接領導人大黨組來領導人大具體工作。黨可以要求人大及其常委會的中共黨組織和黨員委員、代表貫徹落實自己的主張、建議、決定等等；人大及其常委會的黨組在把重要的法律草案、決議草案等文件提交人大審議、表決之前，一般先報請黨中央或黨委審議通過。在重大問題上，人大及其常委會的黨組必須事先請示上級黨組織。在人大會議審議過程中，偶爾也會出現以黨委集體研究通過的名義對抗人大修改建議的現象。由于人大常委會黨組成員一般也是人大常委會核心成員，特別是省級及以下黨委書記大都兼任同級人大主任，又由于人大代表絕大部分是中共黨員，所以能夠保證黨的主張的實現。

人大對黨的監督還是空白。黨與人大關系的另一個方面是人大有權監督黨。但現階段，沒有法律明確規定人大可以監督政黨，只可以監督“一府兩院”。總的來說，在黨與人大的關系上，黨的領導基本得到了實現，而人民民主需要進一步加強。由于現實中存在黨政不分的情況，使得人們產生“黨與人大是上級與下級的關系”、“人大工作受命于黨”、“要把同級人大置于同級黨委的監督之下”等錯誤觀念， 嚴重貶低了人大的憲法地位。人民代表大會是我國權力機關，盡管人大起到把黨的意志和人民的意志統一起來的中介作用，但是人民的意志才是人大的靈魂，憲法只規定人大對人民負責。

實現人民民主，必須加強人大自身建設，更好地代表人民的意志

加強人大自身建設是履行人大職責，實現人民民主的重要保障。我國人民代表大會制度不斷進行理論創新，不斷完善運行機制與程序，但仍有一些薄弱環節限制了人民民主的實現。

加強對人大代表的管理、考核與監督，真正代表人民的心聲。我國人大代表在選舉過程中以及任職期間都缺少選民與代表候選人之間的交流與互動。因此，必須加強對人大代表的管理，把代表法中的原則性規定變成具體要求，制定考核辦法，把選民的監督落到實處。只有這樣，才會有更多的熱心為人民服務，具有參政議政能力的人當選人民代表；才能督促人大代表更好地履行職責，充分反映人民的心聲。

優化人大常委會的組成結構，為充分履行常委會的職責奠定基礎。一些專家學者建議借鑒國外立法機構的議員數量（平均在500人左右），擴大全國人大常委會的規模。其次，人大常委會的兼職人員較多，專職人員年齡偏大。縣級以上地方人大常委會主任大都由本級黨委書記兼任，副主任及成員中也有相當一部分是兼職的，專職人員大都接近退休年齡。全國人大常委會的委員們也大都是兼職。這樣的人員組成肯定會影響常委會的工作，同時也反映出各級人大的實際地位與其憲法地位不符。應提高各級人大常委會人員的專職化比例，優化年齡結構、專業結構，為充分履行常委會的職責奠定基礎。

完善人大會議的議事程序和規則，更好地發揮人大代表的作用。由于人大會議的規模、會期、議程等的限制，許多人大代表在會議上得不到發表意見和建議的機會。即使代表們提交了提案，一般由秘書處或議案審查小組審議處理。為集思廣議，保證決策的科學與正確，人代會應增加代表自由討論和辯論的時間。代表可以自由發表意見和建議，進行辯論，向“一府兩院”進行詢問等等。如果因會議的規模太大不好組織，可分組進行。落實代表的提案權“議案必須審議，提給誰的議案就應當由誰審議，這是完善人民代表制度的必然要求。”只有這樣才能充分發揮人大代表的作用，更好地聽取人民的心聲。

【作者為山東理工大學馬克思主義學院副教授】

【注釋】

①② 邱家軍：“選舉民主與協商民主：技術路線的沿革及協同—‘中國民主政治的發展路徑：選舉與協商’學術研討會綜述”，《人大研究》，2008年第3期，第36頁，第38頁。

③常士訚：“黨的領導、人民代表大會制度與中國特色的社會主義政治建設”，《理論探討》，2008年第4期，第98頁。

責編/陳楠