創新土地制度促進農民工融入城市

當前，土地的功能正在發生轉變：社會保障功能已經開始弱化，而資產性功能正在增強。但是相關的土地制度安排卻遠遠沒有適應土地功能的這種轉變，在很大程度上制約著土地資產性功能的充分發揮，影響著農民工城市融入進程。必須進一步深化農村土地制度創新、完善土地承包經營權流轉制度、多元化宅基地資本化的實現形式，以增加農民財產性收入、賦予農民進城資本。

近三十年中國城鎮化歷程表明，受特殊國情的約束，中國城鎮化進程呈現出明顯的不同于其它發達國家的兩階段特征。第一階段是城鎮化數量擴張階段。自1990年代中后期以來，隨著改革開放的步伐不斷加快，中國城鎮化也進入高速發展期，投資、產業在城鎮的集中和城鎮化基礎設施的發展等，直接帶動了中國經濟的高速增長，也帶動了人類歷史上罕見的大規模人口流動。但是由于中國城鄉二元體制性障礙和城鄉利益沖突等原因，農民工長期處于流動狀況，無法擺脫農民身份融入城市，難以獲得充分享有城市公共資源的權利，與城市社會之間存在著相當大的隔膜。第二階段是城鎮化的數量擴張和質量提升階段。在此階段，一方面要繼續促進農村人口向城鎮轉移，另一方面要穩步推進戶籍制度改革，為農民工融入城鎮創造良好的社會環境、文化環境和輿論環境，清理對農民工進城就業的各種限制性、歧視性規定，讓農民工享受與城市居民同等的基本公共服務，使農民工由流動人口向市民徹底轉變。

整體上看，當前中國正處于由人口大規模流動為主要特征的第一階段過渡到以農民工市民化為主要特征的城鎮化發展的第二階段，農民工特別是新生代農民工城市融入的需求已經非常強烈。在此背景下，相對于農民工的現實需求，他們在農村擁有的土地（承包地和宅基地）功能也正在發生轉變，轉變的方向是土地的社會保障功能已經開始弱化，而資產功能正在增強。但是相關的土地制度安排卻遠不能適應土地功能轉變的要求，在很大程度上制約著土地資產性功能的充分發揮，進而影響著農民工城市融入進程。因此，創新土地制度，建立完善的農村各類土地流轉市場和退出機制、切實保障農民工的土地權益，提高農民工的土地財產收入，對于加快推進中國城鎮化進程，促進農民工群體擺脫流動狀態真正融入城市具有十分重要的意義。

農民工群體特征及土地功能的轉變

一方面，農民工已經成為產業工人的重要組成部分，是工業化、城鎮化和現代化的重要推動力量，并且正在逐步演變為工人階級的主力軍。但是由于城鄉居民在戶籍、就業、醫療和養老保險等方面存在的制度差異，轉移到城鎮就業的農民工長期處于流動狀態，尚未完全融入城鎮社會，享受不到與城鎮居民同等的基本公共服務，從事的也多是條件差、報酬低和福利待遇少的工作。另一方面，相當一部分農民工還沒有完全脫離土地。因此可以說，農民工既屬于城市，又屬于農村，是一個處于城鄉兩種文化之間的邊緣性社會階層。

土地承擔著農民工的生存、就業和養老等在內的社會保障功能：作為最基本、最重要的生產資料，土地是農民可靠生活資料來源和生存保障；如果農民工在城市中失業還可以重回農村耕種土地（理論上講如此，但實際上第二三代農民工雖然存在這種可能性，但真正愿意和能夠回去種地的概率非常小），土地承擔著失業保險的功能；農民工老年喪失勞動能力后，可以將土地承包出去換取收入，土地承擔著養老保險的功能。由于土地的兜底性社會保障，農民工不愿意徹底放棄土地。外出就業農民工在無暇進行耕種時，他們一般通過以下幾種方式處置承包地：由于種地成本提升導致農業效益較低，有些農民工覺得無利可圖就直接把土地棄耕拋荒；將承包地留給家庭里的婦女、老人耕種，農業的弱質性和農村的弱勢地位進一步加劇；許多農民工以較低價格甚至零價格將承包地租給村內外自己的親朋好友等熟人耕種，大多不會簽訂正式合同，承租關系很不穩定KsVYIFnqFXL3EpPwx0WcLBYpET+CXeObNCe4QGQQOU8=，從而導致承租人只顧眼前利益，對承包地長期投資的積極性缺乏，耕作較為粗放。以上幾種外出務工農民工對土地的處置方式，導致中國本來就十分緊缺的耕地資源處于閑置、浪費或低效利用之中。

近些年來，隨著城鎮化和工業化進程的快速推進，農民工權益保障工作逐步得到加強，面向農民工的基本公共服務也不斷取得新進展，特別是隨著農民工進城務工日趨穩定、土地對于農民工的保障功能也正在弱化。農民工城市融入可以分為經濟、社會、文化心理三個依次遞進的層面，其中最重要、最基本的是經濟層面，只有具有一定的穩定收入，農民工才能形成一種與當地人接近的生活方式，從而具備與當地人發生社會交往，并參與到當地社會生活的條件，接受并形成新的與當地人相同的價值觀①。按照上述邏輯，作為農民工城市融入的最基本條件，必須保證農民工經濟收入與當地城鎮居民收入大體相當，不過當前僅靠農民工在城市的務工收入是不夠的，同時必須提高農民工在農村的經濟收入特別是財產性收入。

但是由于現行土地制度還面臨著一些亟待解決的深層次問題，承包地和宅基地作為農民工最重要和最主要的財產，并沒有隨著城市化和工業化浪潮為農民工帶來更多的增值收益，土地的財產性功能尚未完全釋放。應當從增加農民工收入、促進農民工城市融入的現實需求出發，探討如何進一步完善和創新農村土地制度，保護農民工土地財產權益，探索承包地和宅基地等農村資產要素資本化機制，創造條件讓更多農民工獲得源于耕地、宅基地和自有房屋的財產性收入，為農民工收入穩定增長提供最基礎的制度保障。通過上述分析可以看出，與農民工現實需求相一致，土地的功能正在發生轉變，其社會保障功能已經開始弱化，而資產性功能正在增強。

各地對農民土地資本化、財產化的探索

成都：還權賦能。成都作為城鄉統籌綜合配套改革試驗區，于2008年率先在全國啟動以“確權頒證”、“還權賦能”為核心的農村產權制度改革。一是“確權頒證”。成都市以實現農村資產資本化和建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度為目標，在全市范圍內開展農民承包地和宅基地確權頒證工作，進一步明晰了農民承包地、宅基地以及集體建設用地的權屬，從法律上確認和保障了農村集體與農民之間以及村民之間的利益關系，保障了農民權益，為市場配置資源基礎性作用在農村的有效發揮、促進城鄉生產要素自由流動奠定了基礎。二是“還權賦能”。“還權賦能”是成都市農村土地產權制度改革的核心，其中包含著兩個方面的含義：還權，即不但要把農村集體土地的農戶使用權、經營權還給農民，而且要把由此派生出來的轉讓權也還給農民；賦能，即賦予農民產權以更為全面和多樣的權能②。三是“交易平臺建設”。市場是實現產權交易優化資源配置和確保權能得以實現的有效手段和必經之路。成都市在基本完成“確權頒證”工作后，搭建了農村產權交易平臺，以促進生產要素在城鄉之間的自由流動和優化配置，帶動土地資產的流動、集聚、資本升值，激活沉睡的農村資源，將農地潛在的土地權益變成現實的資本，變成農民的收入流。③

嘉興：兩分兩換。所謂“兩分兩換”，就是按照“土地節約集約有增量，農民安居樂業有保障”的要求，以“農業生產經營集約、農村人口要素集聚，提高農民生活水平和生活質量”為目的，將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開；以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式。以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式。④嘉興通過“兩分兩換”把農民分散、凝固的生產和生活資料通過流動市場的力量實現了價值增值，增加了農民財產性收入，解決了農民的社會保障問題，賦予了農民進城的資本，實現農民生產和生活方式的轉換，從而使城市化和工業化同步；通過城市化和社會轉型來進一步推進經濟的轉型和發展，從而實現經濟社會的統籌發展和城鄉統籌發展。不過，嘉興“兩分兩換”土地改革政策并不具備普適性，其之所以能夠成功開展，是由當地獨特的經濟環境決定的—經濟發展水平較高，能支撐起較高的社會保障體系，且農民的非農業就業率高。

雖然“兩分兩換”土地改革政策在嘉興取得了成功，但是其“土地換社保”的政策卻得到了一定程度的質疑：一是“土地換社保”政策所換來的大多是單一的養老保險，保障水平低且層次淺；二是“土地換社保”政策僅僅解決了農民生存問題，而很難解決農民未來的發展問題；三是社會保障是政府應賦予每個公民的權利和義務，不能讓處于弱勢群體的農民來有償“購買”；⑤四是政府將本該由被征地農民直接以貨幣形式獲得的征地補償費、安置補助費強制性地作為社會保障費予以繳納，剝奪了被征地農民自由安排自己財產的權利。

重慶：地票制度。所謂“地票”，就是將閑置的農民宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公益公共設施用地等農村建設用地復墾為耕地而產生的建設用地指標。按照“占補平衡”原則，通過“地票”交易，轉讓給有建設用地需求的對象。其基本做法是依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加、耕地面積不減少、質量不降低、用地布局更合理的土地整理工作。⑥

地票制度最大的特點是通過市場交易實現城鄉建設用地空間上轉移、價值上放大，克服了農村建設用地地宗交易存在剪刀差的缺陷，地票價格的高低直接與拍賣價格掛鉤，與級差地租無關⑦，無論是靠近城市的郊區土地，還是偏僻的遠郊區縣的土地，都有可能獲得大體相當的土地價格。在這樣的制度條件下，地票制度為增加農民的財產性收入創造了條件，堅定了在城鎮務工多年的農民工轉戶進城的決心和信心。轉戶農民工在地票交易中變現農村土地財產，實現帶著財富與尊嚴進城，提高進入城鎮后的生活保障水平和未來發展能力。

從本質上講，地票制度只是國土資源部實施的城鄉建設用地“增減掛鉤”試點政策的一個升級版本，尚處于試點階段，同樣存在一定的爭議和分歧。但是，地票制度作為中國農村土地制度改革的一項重大創新，為我國農村土地的市場化改革提供了一個示范，實現了農村建設用地遠距離、大范圍置換，一方面農村閑置土地有序退出，解決農村建設用地浪費問題，激活農村要素市場，使固化的土地資源轉化為可以流動的資本；另一方面，城市建設用地有計劃增加，解決城市建設用地緊張的矛盾，有效調劑了中心地區與偏遠地區、發達地區與落后地區的建設用地空間分布，促進土地集約利用和優化配置。

促進農民工城市融入的土地制度創新

繼續深化農村土地產權制度創新。一是要加快推進農村土地產權的確權頒證。產權界定比產權所有形式更為重要，產權的界定對資源的配置及使用效率起著決定性作用，是一切產權制度安排有效性的根本前提。因而，確權頒證是土地產權制度創新的基礎。二是積極探索農村土地產權實現形式。在確權的基礎上，要賦予農民清晰而完整的土地產權，保障農民擁有對土地的占有、使用、收益和處分的完整權能，探索農民以轉讓、出租、入股、抵押和擔保等實現土地產權的具體形式，以最大化農民的土地財產價值。同時，提高農民保護土地產權的能力，降低農民保護土地產權的成本，最重要的是要提高農民的談判能力。

完善土地承包經營權流轉制度。截至目前，尚沒有十分完善、得到普遍認可而且能夠有效保障農民利益的土地承包經營權退出制度。因此，要允許農民帶地進城，要繼續探索農民工進城落戶后依法處置承包地的有效形式，任何人不得強制收回農民的土地承包經營權。在此基礎上，要完善土地承包經營權流轉制度，提高農民工土地流轉收入。一是要加快土地流轉服務平臺建設。培育和發展為農村土地流轉服務的各類服務中介組織，開展土地流轉的供求登記、信息發布、土地評估、政策咨詢、信用擔保等服務工作，以降低土地流轉成本和風險，提高流轉效率。二是要提高農民土地流轉收入。要在土地流轉的基礎上推進土地規模化經營，繼續加大政府對規模性經營主體（如農業大戶、農民合作社、家庭農場）的財政補貼力度。

多元化宅基地資本化的實現形式。要在農民自愿的基礎上，逐步突破現有政策的制約，盤活農村宅基地，積極探索宅基地資本化的多元實現形式。一是農民宅基地換房，即農民自愿以其宅基地，按照規定的置換標準，換取小城鎮內的一套住宅，遷入小城鎮居住；二是地票制度，讓農民在地票交易中變現農村宅基地；三是積極探索宅基地的抵押方式，甚至條件成熟后允許宅基地自由買賣。

農村土地制度改革要切實保障農民利益。農村土地制度深層次改革激活了數量巨大的社會“沉睡資本”，引發了各相關利益主體的利益結構分配問題，從而導致一系列問題，如公權嚴重侵犯私權、農民在利益分配上少有發言權、其土地財產權一定程度上被漠視等等。在今后的農村土地制度改革中，要以維護和增進農民利益作為農村土地制度改革的出發點和落腳點，保證農民對于土地交易的參與權和分配權，將土地增值收益歸還于農民，讓新一代的農民工子弟挾土地資產貨幣化的財富進入城市成為市民，從而整體提升人的城鎮化水平。

【注釋】

①田凱：“關于農民工的城市適應性的調查分析與思考”，《社會科學研究》，1995年第5期。

②宋修偉，江娜：“確權賦能，讓農地‘活’起來”，《農民日報》，2012年8月17日。

③黃寶連，黃祖輝等：“產權視角下中國當前農村土地制度創新的模式選擇”，《經濟學家》，2012年第3期。

④王彧，郭錦輝：“‘兩分兩換’：嘉興探索優化土地資源”，《中國經濟時報》，2009年10月15日。

⑤周虎城：“不能用‘土地換社保’來摒棄政府責任”，《南方日報》，2012年2月26日。

⑥李旺君，王雷：“城鄉建設用地增減掛鉤的利弊分析”，《 國土資源情報》，2010年5月21日。

⑦鄧勇：“重慶地票：讓農民的‘死資產’變活”，《中國財經報》，2012年2月21日。

責編/王坤娜