人口遷移流動對城鄉社會發展的影響

要著力破解城鄉社會問題，必須基于城鄉統籌的思路，以人的城鎮化為要義，著力構建新型的城鎮化體系，切實加強公共服務資源的合理、有效的區域配置，構建城鄉一體的就業、醫療、社保等安全保障體系。

近二三十年來，中國人口、經濟狀況的巨大變化，引發了區域人口遷移流動調整的新格局，并由此對城鄉社會發展產生了深刻影響?！按蟪鞘胁　?、農村“空巢”現象及遷移人口貧困化、權益保護與社會融入等城鄉社會問題日益突顯。本文基于城鄉統籌視角，分析了人口遷移流動對城鄉社會發展的影響作用，提出了著力破解城鄉社會問題的主要思路。

與遷移流動相關的城鄉社會問題

人口過度集聚與大城市病。早在1983年中山大學的朱云成等指出：“從本質上，……，是經濟發展決定了人口數量的增加和人口密度的增大”，同時又強調人口“本身狀況也會影響經濟發展”。在經濟領域，產業集聚可帶來“規模效應”，但規模過大也會產生“規模不經濟”。城市與人口的發展也是如此，城市人口“過度集聚”將導致環境、交通、居住等諸多問題而產生“規模不經濟”現象?，F代城市是人口、產業高度發達的結合體，人口與產業之間是既協調又競爭的關系，適度的人口導入有利于城市、產業等的發展，但人口的過度流入將壓縮城市空間，增加交通、環境、就業、住房及其他生活資源的承載壓力，進而引發城市經濟、社會及市民身心健康等一系列的問題，誘發“大城市病”。產生大城市病的原因很多，人口過度集聚是其中之一。

農業人口非農轉移與農村空巢家庭問題。近年來，隨著城鎮化的快速發展，農村大規模的人口流入到城市，留守農村的大部分是老弱婦孺，且流動的組織方式發生了重大變化，最顯著的是由分散式轉向家庭式，這產生了“空巢村”現象。因而農村空巢導致的家庭照顧及安全問題，亦值得深思。首先，農村空巢導致老年和兒童的照顧出現缺失。青壯年勞動力的流出，再加上農村社區的社會支持力度不夠，不能滿足空巢家庭的照顧需求。其次，空巢現象正侵蝕著傳統的農村社會。耕地荒廢，資源被閑置是一種浪費；村民集體參與選舉等政治活動越來越少，村委會處理事務越來越怠慢；人口結構的變化，以致農村的人際關系也發生了改變，傳統的“差序格局”被打破。村落的經濟、政治、生態、社會環境日益惡化，逐漸走向衰退，有面臨“終結”的風險。倘若村落如此“終結”，則有悖于城鎮化。

城鄉人口再分布與農村貧困的城市轉移。遷移流動客觀上是人口在區域間的移動，但由于我國外來流動人口中大部分是農民工，從貧困人口而言，他們的流入實質是農村貧困問題的城市轉移。在發達國家，大多數人口聚集城市，貧困是一種“城市現象”，而發展中國家人口大部分集中在農村，貧困是一種“農村現象”，因此它被看作是城市化和城市貧困同時增長的“貧困人口城市化”（Urbanization of Poverty）現象。據“六普”數據顯示，2010年中國城鎮人口達到6.66億人，城市化率為49.68%，自2000年后年均增長1.35個百分點。常住流動人口達到2.61億人，而這些流動人口中農民工近2億人，因此農村勞動力大量剩余而造成的“普遍貧困”是農民城市化最直接的動力。

客觀上，農民城市化有利于農民和農村地區的發展，但在統計上卻降低了城市人均GDP，一定程度上加重了城市的貧困人口比例。同時，“農村貧困的城市轉移”也加重了城市群體間的“社會排斥（Social Exclusion）”和邊緣化問題，因為農村社區中緊密的社會網絡關系讓他們有很強的社會認同感，而城市中窮人和富人間不論是空間還是情感上都是“分割”的，并處于“經濟上接納、社會上歧視、文化上排斥、制度上限制”的境地，他們是城市里孤獨而卑微的異鄉者，難于融入城市社會。

“人的城鎮化”與農民工的城市融入。人的城鎮化是指城鎮人口在產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等方面實現由“鄉”到“城”的轉變?？梢?，人的城鎮化不僅是人口的城鎮化，更是生產方式的城鎮化、生活方式的城鎮化、價值觀念的城鎮化。一言以蔽之，城鎮化的本質和核心在于人的城鎮化。“人的城鎮化”與城市融入在本質上具有一致性。首先，人的城鎮化要求城市融入。在城鄉二元結構的體制下，流動人口在城市中面臨著制度排斥和社會排斥，他們與本地居民存在明顯的社會分割，因此，在城市社會結構中產生了裂縫，形成了新的二元結構。實現流動人口的城鎮化，就必須實現與城市體系的有效融合，讓流動人口融入到城市社會中，這樣才能有效彌合城市社會結構的裂縫，促進城市社會的整合。再者，流動人口不融入城市不是完全的和徹底的城鎮化。隨著新生代農民工的比重越來越高，流動人口成為市民化的意愿越來越強烈，如果流動人口與本地居民依然存在區隔，雖身處同一城市社會，但卻生活在不同的世界，那么，潛伏的社會風險和社會沖突可能日益累積。而人的城鎮化才是完全的、徹底的城鎮化，它強調流動人口融入城市社會，形成一個社會共同體，實現流動人口與本地居民的一體化。

人口遷移流動與城鄉社會問題的內在聯系

倘若只看一些數據結果，空巢村現象、城鎮化滯后及大城市病似乎是人口流動的衍生結果。然而，最根本的原因在于人口遷移流動功能的失衡，是簡單將城市化看成空間城鎮化和人口城鎮化的必然結果。

人口流動一定會帶來大城市病嗎？人口的遷移未必帶來大城市病。首先，人口遷移的方向均衡。當下基于大城市與中小城市的社會福利差異性仍然較大，導致大城市人口的集聚、膨脹。2005-2010年美國人口平均遷移率為35.4%②，而中國2010年為6.44%，低于美國的1/5，但是中國如北京、上海的大城市病不比美國的紐約等城市輕。這主要是因為中國社會、經濟發展的極端不平衡引起人口單一地流向經濟發達區域特別是特大城市而造成的。再者，人口流動的結構驅動。目前，中國人口流動在結構流動上主要表現為：區域結構的流動，由農村流向城市；產業結構的流動，由農業流向工業、服務業。但在區域功能、產業功能尚未來得及轉變，功能轉換滯后于結構轉變，也就是說城鎮、大城市、工業和服務業還沒有相應的承載力尤其是實現流動人口基本公共服務均等化之后，大城市的公共服務資源尤其是優質資源已經成為外來人口導入的重要引力，但大城市產業結構、社會結構并不能與之相適應，自然不能承受流入人口過度的“量”。

人口流動是否必然導致空巢村的出現？“空巢村”的出現，首先是一個經濟學問題。在二元結構體制下，勞動力由效益低的部門流向效益高的部門，它是產業結構優化的一般規律和路徑。這種流動本是好事，但由于個體、制度和社會結構轉變的相對滯后，使得這種流動難以徹底進行。一是長期處于第一產業部門的勞動力素質難以滿足更高部門發展的要求，只得從事城市的苦、臟、累活，所獲待遇較低，難以承擔技能提升及家庭發展所需要的資金，因此只能選擇城鄉分居方式解決；二是其社會結構難以短期內實現轉變，導致外來人口難以享受城市功能所賦予的各項權利如醫療、社保、就業、就學等，同時也不能真正融入城市社會。因此，“空巢村”的出現，是經濟、社會、制度共同作用的產物，而非由表面的人口流動形成的。

人口流動與城鎮化滯后有因果關系嗎？城鎮化過程其基本涵義，是指農業用地轉變為城鎮化用地及農村人口轉變為城鎮人口的過程。中國城鎮化進程經歷了20世紀50～70年代的曲折反復后，近30余年一直保持著健康、快速的發展勢頭。2010年，全國城鎮人口總量達到6.70億人，其中城市人口為4.04億人，鎮人口為2.66億人。特別是2000～2010年間，我國城市化高速增長，規?？涨?，城鄉間人口正處于大規模加速遷移、變動之中。當前，由于產業、經濟的快速發展，城鎮化與產業化之間并不同步。2010年，我國城鎮化率為49.96%，遠低于非農化率66.7%的水平。根據國際經驗，非農化率與城鎮率之比小于1.20時表現出較為協調的狀態，而目前兩者的比值達到1.34，屬于不協調水平，城鎮化處于相對滯后狀態。同樣，人口城鎮化還表現為滯后于土地城鎮化、滯后于工業化及城鎮建設滯后于人口城鎮化等問題。

人口流動與城鎮化滯后并不存在因果關系，相反由于大批農村人口向城市轉移，對遷入與遷出區城市化水平均起到提升的作用。因為它降低了遷出區的農村人口量，而遷入區又相應增加了城鎮化人口數。2010年，由于人口遷移流動的影響，使得城鎮化率實際提高了6.72個百分點。人口遷移流動是區域經濟發展和產業結構優化的必然選擇，城鎮化滯后實際是與一個區域的產業結構、城市規劃及經濟、產業政策等密切相關的。

值得注意的是，城市化與區域經濟發展之間的關系不能簡單地等于城市化率與工業化率之間的變動關系。因為工業化率隨著不同的發展階段有一個由升到降的過程，而城市化率在某一階段可能與工業化率具有較高的同步性，但這種同步性將會逐漸降低。其次，我國地域遼闊，各地的資源、人文、經濟條件差異甚大，同時存在多種不同的產業與城市化發展的模式，因此如果片面地認為可以通過提高工業化來提高城市化和現代化水平或人為降低工業化以提高第三產業發展而達到提高城市化水平，都將犯認識上的錯誤。

破解城鄉社會問題的對策建議

綜上所述，人口遷移流動并非是大城市病、“人的城鎮化”發展滯后、農村空巢等城鄉社會問題產生的根本原因，但無疑是上述問題產生的共同影響因素。要解決這些問題，須從以下三大方面著力：

以“人的城鎮化”為要義，構建與完善新型城鎮體系。一是新型城鎮化道路選擇。我國針對流動人口的政65ae2c374bbef6b61c08bfb569ae8610a9594212276ca146c97ac3aba18f518b策，以往更多的是采取以堵為主的“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的辦法，重點進行證照管理。從長遠而言，應更多地疏。當前人口會簡單劃一地往有限幾個方向流動，原因很明顯：一是區域發展的極端不平衡。上海南京路與西部小山村，無論采用怎樣的發展模式，都不具可比性。二是分配機制問題。以資源配置為內容的不合理分配機制對某些地區而言形成了事實上的二次剝奪。三是流動人口本身的結構性問題。由于文化素質、技能及社會資本的不同，使得大部分流動人口不能較好地從第一部門轉到第二部門，只能游走于城鄉之間。最大限度解決人口遷移流動引發的城鄉社會問題，降低流動風險，難于畢其功于一役，而需有系統思維，但進行新型城鎮化構建，最大限度縮小城鄉差距，是一條重要的可行之路。

二是新型城鎮化涵義及其構建思路。長期以來，中國農村城市化戰略發展及其實施過程中存在的一個突出問題，就是把人口城市化僅僅看成是農業人口遷移到城市、城鎮集居人口增加，城市規模擴大的過程，這無疑忽視了城市化的要義。美國著名城市問題專家卡斯泰爾（M.Castells）指出，如果說我們所熟悉的那類城鎮化是以擴大城市版圖的形式來進行的一種量變，那么新型城鎮化則是質的飛躍，它真正體現了“人”的價值所在。

為此需特別強調：一是以“人的城鎮化”為要義，這是新型城鎮化的“新”之所在。它既與以“物”為主要內涵的“土地城鎮化”和“工業城鎮化”不同，也比以往所提出的“人口城鎮化”內容更為豐富。人口城鎮化關注的是人口的空間移動，而“人的城鎮”注重人的社會融入與人在城鎮中的發展。它不僅僅是進行戶籍制度改革那么簡單，不但包括制度對接，同時更重視情感關懷和心靈溝通，與城鎮人口間不但要“共存共榮”，而且還要“亦鄰亦友”，最終達到城鎮化質量的全面提高。二是撇去形式，復歸內涵。在發展模式上，不要“大”而要“小”，世界最宜居的地方都是小城鎮。小城鎮建設，不等于就是蓋房子，簡單的再一次攤大餅。要謹防“有城市無產業”、“有速度無質量”及“半城鎮化”等問題，不能搞“空城計”和農民“被上樓”。因此，要著力做到“產城融合”、“宜產宜居”、“生態文明”。

根據人口城鎮化進程，統籌城鄉社會資源的合理布局和有效配置。農民工市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程（韓俊，2013）。十八大報告指出，“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋?！爆F階段，大城市的優質公共服務資源對外來人口產生了一種強大的引力，可以預見在相當長的時期內，為追求優質公共服務而激發的人口遷移流動將不會減弱。因此，要解決城鄉遷移帶來的社會負面影響，必須通過體制機制的創新，改進公共服務的提供方式，合理構建和調整公共服務的區域配置，增加大城市公共服務資源承載的能力。相關的建議包括：一要明確各級政府的職責，制定合理的財政分擔機制，在中央與地方政府之間進行合理分攤，在大城市內部市區政府之間構建轉移支付機制；二要根據人口城鎮化的進程，統籌城鄉社會資源設施布局。重視并提升城鎮所在地的資源配置，增強其對周邊農村地區的資源輻射能力；三要依據城市人口結構及空間變動的特點，構建靈活的公共服務資源配置機制。如提高公共服務資源配置統籌的層次，在統籌的區域范圍內按照服務半徑配置資源，根據居住人口數和人口結構的現狀及未來變動趨勢來確定教育、衛生及養老等資源配置的數量。

構建城鄉一體的就業、醫療、住房、社保等安全保障體系。十八大報告提出，“逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，促進人人平等獲得發展機會?！逼瞥Y構，推行市民化改革，這將是未來推動城鄉融合的重要舉措，同時需從“服務均等”著手，最終達到“機會均等”。辜勝阻（2013）指出，推進城鎮遷入人口的市民化，農民工需穿上市民的就業、教育、醫療、住房、養老這“五件衣服”。城鎮對人口的吸納能力，首先就是它提供就業的能力，對流入人口而言，就業是生存之本，沒有就業就沒有流動。因此，首先要在就業公平的前提下，推進其他各項改革。所謂就業公平，主要是就業機會平等和同工同酬，對流動人口而言，更重要的是行業準入和勞動保障，構建城鄉一體的就業、醫療、住房、社保等安全保障體系，讓外來人口在城市體面就業和體面生存，也有助于加快其城市融入。

【本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“大城市人口增長與社會公共資源配置的協同研究的階段性成果和教育部社會科學基金青年項目“大城市青年知識群體居住貧困化社會適應研究”的階段性成果，項目編號分別為：11JJD840016、10YJC840006】

【注釋】

①據國家統計局《中國2010年人口普查資料》（上冊），剔除本市其他區遷入的人口數據，未剔除的總量為2.61億人。

②據U.S.Census Bureau，Current Population Survey， 1948-2012。

責編/陳楠