關于中央與地方關系的理論構想與現實選擇

2013-12-29 00:00:00鄒團

人民論壇 2013年18期

【摘要】中國共產黨自誕生之日起就開始對中央與地方關系進行積極探索。民主革命時期中國共產黨對于中央與地方關系的探索可分為兩個方面：中央與非少數民族地方的關系、中央與少數民族地方的關系，分別實現了兩個歷史性轉變，為新中國時期的相關實踐奠定了堅實基礎。

【關鍵詞】民主革命中國共產黨中央與地方關系民主集中制地方自治

在現代化的進程中，如何正確處理中央與地方關系已成為任何一個國家、政黨都無法回避的重要課題。中央與地方關系，一般來講主要是指中央政權機關與地方政權機關在行使職能過程中所形成的一系列相互關系的總稱。①民主革命時期中國共產黨對于中央與地方關系的探索，可以分為兩個方面：一方面是關于中央與非少數民族地方關系的探索；另一方面是關于中央與少數民族地方關系的探索。

中央與非少數民族關系：從以地方自治為基礎到民主集中制中央與地方關系的轉變

中國共產黨自誕生之日起，就開始積極探索未來國家的中央與地方關系。建黨初期以及大革命時期，由于沒有建立自己的政權，中國共產黨對于中央與地方關系的探索基本上處于理論設想階段。

建黨之時，恰逢聯省自治運動的蓬勃發展。聯省自治運動的核心理念就是如何處理中央與地方關系，完成國家統一。中國共產黨正確判斷了該運動的實質并作出了自己的回答。1922年6月，中國共產黨針對聯省自治運動暴露出的弊端，指出：“是聯督自治不是聯省自治”，它“不但不能建設民主政治的國家，并且是明目張膽的提倡武人割據，替武人割據的現狀加上一層憲法保障”②。

國共合作的大革命時期，孫中山及其領導的國民黨關于以地方自治為基礎構建中央與地方關系的思想對中國共產黨有著重要影響。國民黨一大就肯定了真正的自治符合民族的需要和精神。1924年1月，中國共產黨中國社會主義青年團中央局表示了對于國民黨全國大會的意見，“對于黨綱草案，我們大致贊同”。③這其中就包含了對地方自治的肯定。

這一時期，中國共產黨充分借鑒孫中山地方自治思想，主張建立從鄉村到省各個層次的地方自治，它把地方自治同發動底層民眾、建立平民革命政權結合起來。1926年7月12日，中國共產黨指出：“廢止督理督辦制，實行省長民選、縣長民選，實行由省到鄉村的地方自治平民政權。”④伴隨北伐戰爭的高漲，1927年3月，中國共產黨繼續提出“建立以鄉村自治為基礎的地方自治，即是建立由省、縣到鄉村的革命民眾政權，主張召集省民會議，以推動地方自治之實現”⑤，這充分體現了當時中國共產黨對地方自治的肯定，主張實現由鄉到縣再到省的地方自治建設。

土地革命戰爭時期，中國共產黨建立了蘇維埃革命政權，為探索中央與地方關系提供了實踐前提。1934年2月，《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》規定了蘇維埃中央政權與地方政權的相互關系，它規定：中華蘇維埃共和國的最高政權機關是全國蘇維埃代表大會，其代表由各省、中央直屬市、直屬縣蘇維埃代表大會及紅軍選出來的代表組成。蘇維埃中央對地方的領導是通過省工農兵代表大會實現的，在地方上，各級工農兵代表大會是最高政權機關。

根據《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法》的規定，省、縣、區蘇維埃擁有以下權力：執行中央政權機關的一切法律、命令、決議與指示；執行各該上級機關的命令、決議與指示；決定并執行本區域內關于各種蘇維埃建設工作的計劃；解決一切地方性質的問題；統一本區域內各級蘇維埃機關的行政工作。

根據民主集中制原則，規定各級蘇維埃之間的關系是：省蘇維埃代表大會及其執行委員會對于全省各級蘇維埃有監督之權。縣蘇維埃代表大會及其執行委員會對于全縣各級蘇維埃有監督之權。下級蘇維埃機關必須服從上級蘇維埃機關，它的決議、命令及指示，有違背中央政權機關的法律、命令、決議、指示，上級蘇維埃可將其取消。⑥

筆者認為，這一時期的中央與地方關系，受蘇聯體制影響較大。中國共產黨將自身的組織活動原則（民主集中制）運用到蘇維埃政權建設過程中，這樣就使蘇維埃中央政權與地方政權關系顯現出了民主集中制的特征。這種民主集中制原則體現在：在蘇維埃中央政權的統一領導下，地方蘇維埃必須服從中央并且“決定并執行本區域內關于各種蘇維埃建設工作的計劃，解決一切地方性質的問題，統一本區域內各級蘇維埃機關的行政工作”。⑦

為了適應戰時需要，蘇維埃中央政府的權力范圍廣泛，除掌握外交、軍事、貨幣、疆域變動等權力外，還有權確定統一的行政活動原則。但是由于各蘇維埃革命政權始終沒有聯成一片，許多蘇維埃政權距離中央政權較遠，加之在戰爭環境之下，交通極為不便利，各蘇維埃地方具有相當大的獨立性。

抗日戰爭時期，民族矛盾的上升促進了以國共合作為基礎的抗日民族統一戰線的形成。在國共合作抗戰的特殊政治生態環境中，中國共產黨領導的各邊區政府成為南京國民政府的地方政府，它享有高度的自治權，形成了特殊的中央與地方關系。在抗戰的歷史主題下，中國共產黨充分借鑒歷史政治資源，高舉孫中山三民主義旗幟，把地方自治作為處理中央與地方關系的原則。

1937年8月，中國共產黨發布的《抗日救國十大綱領》也明確主張“實行地方自治，鏟除貪官污吏，建立廉潔政府”。⑧劉少奇也認為中國共產黨領導抗日民主政權是“地方自治的政府，它有權頒布地方性的法律和命令在自己區域內實行”。⑨抗日民主政權“可以在地方自治的原則下，頒布該地區的單行法令”。⑩這說明，中國共產黨充分肯定了地方自治，認為敵后建立的各抗日民主政權是地方自治性質的民主政權。

抗戰勝利后，為建立多黨合作的聯合政府，在現實的政治格局中中國共產黨仍然主張以地方自治原則來處理中央與地方關系。在重慶談判以及隨后的政治協商會議上，中國共產黨繼續主張實行地方自治。1945年8月，毛澤東要求把“積極推行地方自治，實行由下而上的普選”作為同國民黨談判的重要意見之一。1946年1月，中國共產黨在政治協商會議上明確提出：“積極推行地方自治，廢除現行保甲制度，實行由下而上的普選，成立自省以下各級地方民選政府。”

中國共產黨地方自治的主張一直持續到1947年。1947年11月12日，中共中央指示“目前解放區各級政權形式，應采取從下而上的代表會議制度”，一切權力應集中于代表會，建立各級人民代表會議。中國共產黨開始主張實行民主集中制的人民代表大會制度。伴隨人民解放戰爭的勝利，中國共產黨逐步取得全國政權，中共中央開始強調統一權力集中于中央。民主集中制一直是中國共產黨領導政權的組織活動原則，新生人民政權的組織活動原則也必然是民主集中制。1949年9月，政治協商會議上通過《共同綱領》中規定，各級政權機關一律實行民主集中制。人民代表大會向人民負責并報告工作；人民政府向人民代表大會負責并報告工作；人民代表大會和政府委員會實行少數服從多數的制度，下級政府由上級政府加以委任并服從上級，地方政府服從中央。這樣新中國的中央與地方關系就體現為民主集中制的原則。

中央與少數民族地方關系：從聯邦制下的民族自決到單一制下的民族區域自治的歷史轉變

中國共產黨關于中央與少數民族地方關系的探索，同樣經歷了一個曲折的過程。中國共產黨最初主張同少數民族地方建立聯邦制國家。

1922年7月，中共二大提出：“統一國家本部（包括東三省）為真正民主共和國”；“蒙古西藏回疆三部實行自治，為民主自治邦”；“在自由聯邦原則上，聯合蒙古，西藏，回疆建立中華聯邦共和國”。可見，中國共產黨在少數民族地區主張實行自治聯邦，中國本部與少數民族地方構成了聯邦制的關系。中國共產黨還明確指出，由于武人軍閥割據，劃省為邦只能使軍閥各霸一方的野心得逞，另外，中國本部經濟上絕無根本的不同，“所以聯邦的原則在中國本部各省是不能采用的”。因而，綜合本部和少數民族的地區，中國共產黨既有聯邦制主張，又有單一制主張，在國家結構形式上兼有聯邦制和單一制的特征。

蘇維埃時期，中國共產黨承認中國境內少數民族的自決權，主張少數民族的自決、自治。1931年11月《中華蘇維埃憲法大綱》規定：“中國蘇維埃政權承認中國境內少數民族的自決權，一直承認到各弱小民族有同中國脫離，自己成立獨立的國家的權利。蒙、回、藏、高麗人等，凡是居住在中國境內的，他們有完全自決權：加入或脫離蘇維埃聯邦，或建立自己的自治區域。”當然這時所提出的“自治區域”主張并不完全等同于后來中國共產黨實行的民族區域自治。

抗日戰爭時期，為團結動員全民族抗戰，避免國家分裂的危險，中國共產黨的民族政策逐步從民族自決到民族自治的轉變。1938年10月，毛澤東在六屆六中全會上作了《論新階段》的報告，他提出“團結中華各族，一致抗日”。為達到此目的，“允許蒙、回、藏、苗、瑤、夷、番各民族與漢族有平等權利，在共同對日原則之下，有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統一戰線的國家”。從此，中國共產黨更加強調統一國家中的民族自治。應當指出的是，抗日戰爭時期，中國共產黨在強調統一國家民族區域自治的同時，并沒有完全放棄聯邦制的國家結構形式。1945年，中共七大黨章中規定：“建立獨立、自由、民主、統一與富強的各革命階級聯盟與各民族自由聯合的新民主主義聯邦共和國而奮斗。”

解放戰爭時期，中國共產黨的少數民族政策更多地是強調民族區域自治。1945年10月23日，中國共產黨在《中央關于內蒙工作方針給晉察冀中央局的指示》中指出：“對內蒙的基本方針，在目前是實行區域自治。首先從各旗開始，爭取時間，放手發動與組織蒙人的地方自治運動，建立自治政府。”這個文件可以說是中國共產黨由民族自決和民族自治的原則向民族區域自治的基本方針和基本政策的過渡。

1947年4～5月間，召開了內蒙古人民代表大會，正式成立內蒙古自治政府。內蒙古自治政府的成立，為最終確定以民族區域自治作為解決我國民族問題的基本制度奠定了基礎。1949年，中國人民政治協商會議通過了《共同綱領》，規定“各少數民族聚居的地區，應實行民族區域自治”。這樣就正式把民族區域自治制度確立為國家的基本政治制度。民主革命時期，中國共產黨對于中央與少數民族地方關系的探索實現了由聯邦制下的民族自決向單一制下的民族區域自治的轉變。應當指出的是，中國共產黨在處理中央與少數民族區域自治地方關系也是按照民主集中制原則，它實際上是民主集中制原則在少數民族區域的發展和完善。因此，總體來講單一制下的民族區域自治也屬于民主集中制中央與地方關系的范疇。

結語

綜觀民主革命時期中國共產黨對于中央與地方關系的探索，可謂是經歷了一個復雜而又曲折的歷史演進過程。從其歷史發展脈絡中，筆者認為民主集中制中央與地方關系的選擇具有歷史必然性。

可以看出，民主革命時期中國共產黨探索中央與地方關系上實現了兩個歷史性的轉變。一個是中國共產黨歷經從最初主張在地方自治的基礎上構建中央與地方關系到新中國成立前夕確立民主集中制的中央與地方關系的歷史轉變；另一個是中國共產黨歷經了主張聯邦制下的民族自決到單一制下的民族區域自治的歷史轉變。這個兩個歷史性的轉變受到了近代地方自治思潮、共產國際民族自決政策、黨的馬克思主義中國化理論自覺程度以及革命的現實政治形勢等諸多因素的影響。尤其是在民主革命歷史主題下探索中央與地方關系，革命形勢的發展、政治格局的變動以及政治力量的對比就不能不使這種探索具有多變性和復雜性，進而影響各個時期中國共產黨對于中央與地方關系的探索。可以說，中國共產黨探索中央與地方關系始終伴隨著民主革命進程中現實政治格局的演變而不斷變化。但是，變化中又有不變，不變的是民主革命時期中國共產黨始終堅持以民主集中制原則指導革命政權建設，以民主集中制原則處理各級政權之間關系。伴隨新民主主義革命的勝利，中國共產黨由一個革命黨變成全國范圍內唯一的執政黨。黨的組織活動原則民主集中制也必然成為新生政權組織活動原則，這一邏輯決定了新生政權的中央與地方關系體現為民主集中制原則。

總之，新中國成立前夕，中國共產黨在總結中央集權的歷史傳統和革命政權建設經驗以及借鑒馬克思主義經典作家的理論基礎上，為鞏固新生人民政權，實現中華民族獨立統一，適應新的政治經濟發展體制，最終選擇了民主集中制中央與地方關系。

【作者單位：廣東海洋大學食品科技學院】

【注釋】

①李國忠：《民國時期中央與地方的關系》，天津人民出版社，2004年，第4頁。

②③中央檔案館編：《中共中央文件選集》（第1冊），北京：中共中央黨校出版社，1989年，第40頁，第215頁，第63～64頁，第111頁。

④中央檔案館編：《中共中央文件選集》（第2冊），北京：中共中央黨校出版社，1989年，第156頁。

⑤中國革命博物館、湖南省博物館編：《湖南農民運動資料選編》，北京：人民出版社，1988年，第661～662頁。

⑥⑦韓延龍，常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》（第2卷），北京：中國社會科學出版社，1981年，第74～75頁，第74頁。

⑧《毛澤東選集》（第2卷），北京：人民出版社，1991年，第255頁。

⑨⑩《劉少奇選集》（上卷），北京：人民出版社，1981年，第89頁，第175頁。

《毛澤東文集》（第4卷），北京：人民出版社，1996年，第21頁。

中央檔案館編：《中共中央文件選集》（第16冊），北京：中共中央黨校出版社，1991年，第41～42頁，第590頁。