新生代農民工居住邊緣化困境與解決路徑

【摘要】新生代農民工較老一代農民工具有更強烈的融入城市生活的愿望。但是該群體在城市中的居住問題普遍表現為：居住空間、居住質量、聚居區社會管理和公共服務等方面被邊緣化，這些問題延緩了其市民化進程，亟需通過綜合運用政策設計、政府規劃監管、企業社會責任強化等路徑分步解決。

【關鍵詞】新生代農民工 市民化 居住 邊緣化

新生代農民工城市居住狀態邊緣化問題的表現

新生代農民工希望融入城市，然而現實的居住狀況卻與市民化進程格格不入，呈現出較顯著的邊緣化態勢。其主要表現如下：

一是居住空間的邊緣化。目前，由于受自身經濟條件和城市提供合適住房資源的短缺約束，新生代農民工主要集中居住在企業提供的集體宿舍或自己租賃的房屋內，這兩類住房大多位于城市的邊緣區。

二是聚居區社會管理和公共服務的缺失。新生代農民工的聚居主要有“村落型”和集中居住在用人單位提供的集體宿舍兩種模式。無論哪一種聚居模式，由于農民工的身份限制和自身流動性強的特點，使得城市社區管理和城市公共服務難以覆蓋到該特殊群體。隨著聚居區規模的擴大，在缺乏必要社會管理和公共服務的情況下，聚居區呈現無序和失控的傾向。

三是居住社會環境的隔離化。隨著新生代農民工向城中村、城郊村以及用人單位集體宿舍大量集居的同時，居住社會環境的隔離化傾向也愈加明顯。主要表現為新生代農民工的交往對象主要是與自己同質的外出務工者，與城市外部環境的交流機會較少，其生活方式很難受到城市居民的影響。而這種居住空間的隔離不僅會繼續阻礙新生代農民工與城市居民的交流與溝通，而且還將進一步增大他們兩者之間的社會隔離和心理排斥。隨著時間推移，這種隔離化還會隨著集聚規模的擴大而進一步增強和固化。

導致新生代農民工城市居住邊緣化的原因分析

城鄉二元的戶籍和住房保障體制。以戶籍制度為基礎的城鄉二元住房保障體制將新生代農民工排除在城鎮住房保障體系之外，使得新生代農民工無緣享受相對廉價的城市保障性住房。盡管2010年中央文件明確提出“深化戶籍改革”，“多渠道、多形式改變農民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩定職業并在城市居住一定年限的農民工逐步納入城鎮住房保障體系。”但從大多數地區實際的實施效果來看，以戶籍為限制的城鄉二元保障體制并沒有取得實質上的突破，將農民工納入住房保障體系的具體實施過程中仍存在諸多問題和限制。

首先，在政策內容制定上，大都還處于指導性意見階段，政策主要以指導意義上的原則性政策，而不是以約束性的具體性政策來制定實施，在對農民工住房保障的要求上，措辭大多是“應當”、“盡快”、“有條件的地方”等較為模糊的、約束性不強的言辭。其次，在政策形式的出臺上，主要以《通知》、《意見》等政府文件形式來規定相關的住房保障內容要求，而且已出臺的有關規定多散見于各類相關文件中，缺少體系性的專門性的農民工住房保障政策和保障法規，對農民工住房問題的解決更多是被動的救火性應急和短期補充性政策規定，難以推動農民工住房問題的持續有效解決。最后，在政策程序的具體操作和執行上，許多地方政府對保障房的申請條件限制過多，諸如對戶籍條件、戶口時長、人均住房面積和人均收入都有嚴格限制。

政府缺乏相應的規劃和必要的社會監管。一方面，政府未能將農民工住房納入城市發展規劃，對農民工的居住條件缺少具體規劃要求和標準。許多城市將新生代農民工作為外來人口排斥在城市發展規劃之外，未將農民工群體納入城市人口規模進行整體測算。因此，新生代農民工在住房問題上所面臨的居住邊緣化、社會隔離程度擴大等問題也未得到改善。另一方面，對農民工居住質量缺乏及時有效的監管。盡管涉及農民工住房管理的部門涵蓋到建設、房管、公安、勞動、社區等多個部門，但在日常管理上卻出現了監管空白。這種監管真空狀態使得無論是用工單位提供的集體宿舍還是房屋租賃市場提供的租房條件普遍較差，尤其是城中村、城郊村的房屋私搭亂建、建筑密度和容積率嚴重超標、衛生設施不配套、消防安全隱患多等現象嚴重。

企業的基本社會責任履行不到位。為農民工提供住房是企業必須承擔的社會責任。2007年12月，建設部等五部委聯合印發的《關于改善農民工居住條件的指導意見》明確指出用工單位是改變農民工居住條件的責任主體，企業要積極主動廣開渠道、妥善安排，為招用的農民工提供符合基本衛生和安全條件的居住場所，并逐步改善其居住條件。雖然相關文件對企業為農民工提供住房的社會責任作出了明確規定，但依然有一些企業出于經濟利益的考慮而逃避履行為農民工提供滿足基本住房需求的社會責任。此外，住房公積金是農民工在城市買房定居和市民化愿望的重要途徑，對此，國家頒布的相關法律明確規定雇傭農民工的用工單位應為本單位職工繳存住房公積金。

解決新生代農民工居住邊緣化問題的路徑選擇

以戶籍改革為基礎，構建覆蓋農民工的城鎮住房保障體系。一方面要破除以戶籍制度為基礎的城鄉二元社會保障制度。長期以來形成的城鄉二元的戶籍制度及其由此衍生的城鄉二元社會保障制度是造成農民工住房邊緣化的體制根源。因此，當前新生代農民工住房問題的解決迫切需要破除以城鎮戶籍人口作為城鎮住房保障政策對象的制度限制，變以戶籍為核心的區域限制性人口管理方式為以居住地為中心的人口管理方式，以此來有效消除城鎮住房保障政策對外來農民工群體的排斥。

另一方面，構建覆蓋新生代農民工的“四位一體”的城市住房保障體系。針對新生代農民工收入較低、購房能力較弱等現狀，通過建立公共租賃住房、廉租房、經濟適用房、限價商品房“四位一體”，覆蓋農民工在內的城鎮住房保障體系，也是解決新生代農民工住房邊緣化問題的核心。具體來說，在構建覆蓋新生代農民工的“四位一體”的住房保障體系過程中，應采取分層分類的方式，逐步將農民工納入住房保障體系。首先，對于臨時性流入城市打工而非融入城市最終成為市民的新生代農民工，解決該類新生代農民工的住房問題，應以提供公共租賃住房為主。其次，對于在城市有穩定工作，但收入水平不高無力購房的新生代農民工，可以根據其住房困難的程度和繳納社會保險時間的長短，逐步將其納入廉租住房的保障范圍。最后，對于有一技之長和繳納社會保險時間較長，而暫時無購房的新生代農民工，可以根據其實際住房的需求，逐步將其納入經濟適用房和限價商品房的保障范圍。總之，通過以上分類分層的保障方式，可以為處于市民化不同階段的新生代農民工逐步解決其城市住房問題。

政府要強化對農民工住房問題的規劃和監管。其一，要本著有利于推進新生代農民工市民化的方向合理規劃新生代農民工住房的空間布局。各城市政府在制定城市住房發展規劃時，要充分考慮到新生代農民工的市民化需求，本著有利于推進新生代農民工市民化的方向合理規劃新生代農民工住房的空間布局。要打破其集中居住在城中村、城郊村、開發區和工業園區的邊緣化和隔離化居住狀態，盡可能實現其在城市中各個區域的均衡分布，使新生代農民工的居住地從空間上和城市的整體發展協調一致的基礎上盡量有利于其接受城市的先進文明以及參與和市民的充分互動，從而推動其市民化進程。

其二，要注重規劃改善新生代農民工的居住質量。新生代農民工較老一代農民工融入城市意愿強烈，因此城市政府應看到新生代農民工和老一代農民工進城意愿和目的的區別，充分關注新生代農民工的住房需求，在城市發展過程中，通過制定相應的住房標準不斷改善他們的居住條件和環境。筆者認為，一方面，對于由用人單位和市場提供的房屋，政府要出臺相關居住標準，對新生代農民工的住房條件諸如居住面積、基本設施配套、安全衛生要求、基本能源和公共服務提供等方面作出明確要求。另一方面，有條件的城市政府可以通過為農民工建筑達到一定標準的公共住宅的方式，以確保新生代農民工的居住質量。

充分發揮企業的責任主體作用，探尋靈活多樣的農民工住房解決模式。用工單位作為新生代農民工的雇傭和管理主體，是為新生代農民工提供住房的直接責任主體。要解決新生代農民工住房的邊緣化問題，還需要企業的密切配合，自覺履行其社會責任，為農民工提供達到一定居住質量標準的住房。不同企業可根據其在新生代農民工住房問題上面臨的主要矛盾，采取靈活措施來予以解決。如制造業企業可利用其支持性土地政策為企業員工建集體職工公寓，免費提供或廉價出租給企業的農民工；在建筑業就業的農民工的住房問題，關鍵是要不斷完善簡易工棚的質量和配套設施，有條件的企業要逐步取締簡易工棚，代之以標準化的活動工房；在餐飲業就業的農民工住房問題，則關鍵在于要制定行業居住條件標準，對農民工集中居住的集體宿舍條件諸如居住面積、安全及其他配套設施進行明確規定；對于在物業管理行業就業的農民工，可探索在其服務的商品房小區中修建一定比例的農民工專門住房，以解決為小區服務的門衛、保安、清潔工等農民工人員的居住問題。對于不提供住房的企業或雖提供住房但仍在企業外自由租住房屋，自行解決住房問題的農民工，企業可根據當地的房屋租賃市場價格，采取每月按時發放住房補貼的方式來幫助農民工解決住房問題。

【作者為鹽城師范學院馬克思主義學院副教授】

責編/韓露（實習）