城市流動人口社會融合的現狀與政策思考

【摘要】調查顯示，廣州流動人口社會融合程度還處于較低的水平，2010年廣州推行居住證制度，從政策上為流動人口的社會融合提供了條件。文章分析了當前廣州流動人口社會融合程度較低的現狀和原因，并指出提高流動人口素質，著力加強社區化建設，是促進融合的關鍵所在。

【關鍵詞】流動人口 社會融合 政策 社區化

當前，廣州市流動人口數量增長迅速，常住人口與流動人口的比例已接近1∶1。流動人口絕對數量的增長對政府管理和社會發展產生巨大壓力，使流動人口的居住、就業、教育、醫療、養老等社會利益失衡問題更加凸顯。2010年1月廣州正式推行流動人口居住證制度。居住證制度是戶籍制度改革的內容之一，是流動人口獲得市民待遇和推進城市融合的過渡性工具。

廣州流動人口社會融合狀況考察

社會融合“是個體和個體之間、不同群體之間、或不同文化之間互相配合、互相適應的過程，并以構筑良性和諧的社會為目標。”①文中特指我國的流動人口在城市居住、就業、生活，與城市個體、群體之間互相配合、互相適應，融入城市文化的過程。我國學者王桂新、羅恩立（2007）②運用經濟融合、政治融合、公共權益融合、社會關系融合指標考察流動人口的社會融合狀況，具有代表性。筆者采用上述分析方法，分析評價全面推行居住證制度條件下的廣州流動人口社會融合情況。

廣州流動人口的經濟融合狀況。經濟水平是流動人口融入城市社區的基礎條件，主要從就業、收入、消費等方面進行衡量。被訪的492位流動人口中其所受教育水平主要集中在初中至高中（中專）層次，占76.1%，較低的受教育程度決定其較低端的職業選擇，近75%的被訪者依然以低層次的服務業、建筑業、小商業、工業為主。而低端的行業決定了其較低的工資水平，進而降低了社區整合的經濟基礎。47.7%的被訪者年度收入在1～2萬元之間，與廣州市政府近年公布的城鎮居民人均可支配收入3萬元每年相差有一定的距離。正因為收入水平低，所以34.7%的被訪者認為日常支出是經濟壓力的首位因素。日常支出、居住條件是流動人口立足于城市社區的基本物質保證，也是社會融合過程的物質基礎和先決條件，往往決定了流動人口城市社會融合的能力。一旦日常支出成為主要經濟壓力源，便制約了流動人口向上發展的可能，致使其經濟融合水平僅處于粗淺層。

廣州流動人口的公共權益融合狀況。公共權益融合程度主要反映在勞動保護、社會保險、子女教育等方面，是衡量流動人口是否具備市民待遇的重要指標，反映的是社會融合的廣度。廣州全面推行居住證制度，流動人口社會融合的制度支持進步明顯，但整體評價不夠理想。

勞動保護意識有提高，但勞動強度大、勞動培訓明顯不足。伴隨居住證制度的推行，廣州首先降低了流動人員調配費的收費標準，由之前的9元/人/月降為4.5元/人/月，極大地降低了用工單位的用工壓力，為流動人口同工同酬提供了前提。其次，統一工資的最低標準，從2010年5月起，全市范圍內全日制工人工資最低標準是1100元，時工資最低標準是10.5元，為流動人口的勞動保護提供了制度支持。調查數據顯示，符合廣州市工資最低標準的流動務工人員占72.08%。但是流動人口勞動強度大，51.8%的被訪者工作時間在8～10小時，工作時間在10～12小時以上占22%，有7%的被訪者每天工作12小時以上。較大的工作強度與偏低的收入相比，反映流動人口的勞動權益保護政策還有待落實。此外，其中受過專業技術培訓的流動人口數量較少。勞動培訓是流動人口獲取新的人力資本并對其向上流動和職業發展產生積極影響的重要因素，如此低下的勞動培訓比例，無疑增加了流動人口融入城市社區的難度。

流動人口的醫療、養老、工傷三大保險水平有待提升，住房、教育保障的實質性差。調查顯示，廣州流動人口社會保險水平有較大提高，其中享受醫療保險、工傷保險、養老保險分別為33.5%、30.1%、22.8%，有13.28%的流動人口還享受到一定的住房保障。基本上所有的調查對象都能不同程度享受到相應的社會保險制度保障，這是居住證制度所體現出來的對流動人口融入城市社區的極大支持。但是，因受地方財政能力發展水平的影響，廣州的住房保障制度難向流動人口開放。同時居住證中提出的流動人口子女享受學前教育、義務教育應當與常住戶口學生同等對待的規定，執行難度也較大。被訪者中38.6%的兒童因無法在父母工作當地享受義務教育機會，只能在原戶口所在地上學，成為留守兒童，也成為制約流動人口真正融入城市社區的現實障礙。

廣州流動人口的社會關系融合狀況。社會融合程度是流動人口在一定的經濟收入和社會保障為前提條件下，形成與當地人接近的生活方式，從而具備與當地人發生社會交往，進而形成新的與當地人相同的價值觀的過程。其往往屬于精神層面的內容，反映社會融合的深度。整體而言，廣州流動人口的社會關系整合水平較前兩水平略高。24.2%的被訪者遇困難會找當地政府、社區服務中心、法律部門或律師協助解決，體現出流動人口理性處事能力較高。半數以上被訪者能運用粵語與本地人進行交流和交友，90%以上的被訪者都對廣州有明顯的歸屬感，并對符合條件入戶廣州的政策充滿期待。

廣州流動人口的政治融合程度。政治融合是流動人口社會融合的重要內容，強調平等參與、權益表達，體現流動人口與城市體系融合和實現自我發展的實質水平。調查顯示工會、黨、團組織的設置不健全，流動人口參與社團組織的積極性不高，自身又沒有形成任何可依托的現代意義上的自治社團，也缺少聯系政府決策部門的有效的制度化通道，廣州流動人口的政治融合狀態還處于較落后的階段。

城市流動人口社會融合政策的評價與思考

以居住證為核心的廣州流動人口管理政策，堅持以保障流動人口合法權益，推動福利共享，消除城鄉差異，促進流動人口社會融合為目的。從制度上為流動人口的社會融合提供了極大的支持。但因政策推出的短暫性、經濟發展的不平衡性、制度運行的差異性以及流動人口自身的素質等因素的影響，當前廣州流動人口社會融合程度還處于較低的水平。而廣州的實踐為流動人口社會融合政策的成熟發展提供了一些有價值的思考：

流動人口的社會融合是一個漸進的過程。流動人口社會融合的漸進過程主要表現在三個方面：一是融合政策上，由居住證制度到戶籍制度的逐步推進。實現流動人口城市社會融合，因城市政府對公共產品的供給能力總體相對不足，只能以居住證的制度形式有條件地分次漸進融合，使流動人口的社會融合做到水到渠成，降低風險。二是融合的理念上，由靜態的管理逐步過渡到動態的服務管理相統一的理念。廣州市的流動人口由原來的“以證管人”，人戶分離，收費控制為導向的管理理念，向“人、屋、業、證”四位共管的格局轉變，強調服務至上的理念，重點保障流動人口基本權利。以服務促進融合，以利益引導管理，為社會公共管理提供基礎。三是在融合內容上，由基本的民生保障逐步過渡到整體市民化待遇。城市社會對外來流動人口的接納和認同也需要逐步從經濟領域擴展到社會、政治等領域，最終在權利與義務對應、梯度為原則的基礎上，漸進實現城市流動人口社會融合。

流動人口的社會融合關鍵要提高流動人口素質。流動人口的素質，國外學者往往稱之為人力資本，主要包括教育水平、工作經驗和勞動技能等因素。“人力資本理論的創始人之一貝克爾提出，如果移民進入的是一個公開競爭的市場，則他們在遷入國的經濟成就將主要取決于其人力資本。”③對于流動人口要融入城市社區，最根本的就是憑借自身的素質，在公平競爭的市場環境下，獲取相對穩定的職業及較好的經濟收入，一定的經濟收入和地位是形成與當地人接近的生活方式的物質基礎。廣州居住證制度，明確指出持證者可享技能、技術教育公共服務。可見，通過多力量、多渠道支持流動人口的疾病防治、技能水平等綜合素質提高，是制度促進社會融合進程的首位因素。

流動人口的社會融合要著力加強社區化建設。社區是城市的基礎單元，是流動人口和城市居民比鄰而居、共同生活的空間，也是城市完善功能和提高管理效率的重要載體。一是借助“人、屋、業、證”四位一體的屬地化社區管理模式，為流動人口提供疾病預防、就業信息提供、就業技能培訓等服務；借助形式多樣的活動提高流動人口自我管理的水平，促進與居民互動、共處，增強歸屬感。為流動人口由一定經濟融合、公共福利融合逐步走向社會關系融合提供良好的社會平臺。二是推動黨、團組織的社區化建設，為流動人口提供表達意見的渠道和利益表達機制，促進有效解決社會管理和流動人口之間脫節的問題，為流動人口有序的政治參與創造條件。

【作者為廣州大學公共管理學院管理學系副教授；本文系國家社會科學基金項目“城市流浪乞討人員救助管理與社會治安防控研究”的成果，項目編號：10CGL065】

【注釋】

①③任遠，鄔民樂：“城市流動人口的社會融合：文獻述評”，《人口研究》，2006年第3期。

②王桂新，羅恩立：“上海市外來農民工社會融合現狀調查研究”，《華東理工大學學報》（社會科學版），2007年第3期。

責編/陳楠