關于構建中國地震保險法律制度的思考

【摘要】中國是一個受地震災害影響較多的國家，地震的危害性十分巨大，影響著我國的經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定。目前，我們對于地震災害所造成的危害只能采取群眾募捐和政府補助的辦法進行補救，但其并非是制度性的保障，且存在著諸多弊端。鑒于此，構建保險法律制度對我國應對地震災害而言具有十分重要的意義。

【關鍵詞】地震 保險法律制度 風險預防 維穩(wěn)

中國構建地震保險法律制度的必要性

中國是地震災害頻發(fā)的國家，根據聯合國有關資料統(tǒng)計，除美國與日本外，我國是遭受自然災害最為嚴重的國家，我國的大陸地震強度和頻率在世界排名第一，占據全球發(fā)生地震頻率的十分之一左右，而且我國高達三分之二的城市受到地震的威脅，在整個20世紀，因為地震所造成的死亡人數高達69萬余人，占全球因地震死亡人數的二分之一，在我國境內從1949年至今，發(fā)生了100多次地震，受災范圍達22個省，死亡人數達到31萬余人，占據全國各類因自然災害所死亡人數的60%，例如1976年的唐山大地震，造成242419人死亡，164581人深受重傷。大量數據表明，地震危害性十分巨大。

我國地震災害后的救助方式主要有政府補助和群眾募捐，但是由于我國財政壓力巨大，而地震受災人口多，受災面積大和受災程度深，因此震后政府補助偏低，僅僅能夠保證災區(qū)人民的基本生活所需。根據統(tǒng)計資料，2000年至今，財政補助僅僅占到受災損失的5%，高達95%以上的損失是由受災群眾自己承擔。對個別受災較重的群眾而言，連基本生活都得不到足夠保障。至于群眾募捐，實際上也存在非常大的弊端。由于捐助都具有濃烈的行政色彩，災后，行政機關派發(fā)捐助計劃指標的情況還很常見，計劃性救災雖然在一方面有利于快速協(xié)調各個政府部門和群眾力量快速有效地展開救災工作，但是這種強制性捐助從長遠來看造成的不良影響將逐步顯現，對社會風氣的不利影響也較大。在災害發(fā)生后，我國對救助資金的管理使用也比較落后，群眾對此意見非常大，中國紅十字會最近飽受民眾的質疑就充分說明了這一點。

面對地震危害，保險的現實需求十分巨大，但地震保險制度在我國并沒有建立，我們還不能就地震進行投保。四川蘆山“4·20”地震發(fā)生后，社會各界強烈呼吁制定具有中國特色社會主義性質的《地震保險法》，這也說明地震保險制度在我國受到越來越多的重視，這樣一部法律的制定對構建中國地震保險法律制度體系的意義無疑是十分重大的。從實際操作上來說，我國人口有十三億，地震保險在我國的市場是十分巨大的，假設十三億人都購買一份地震保險，那么因地震保險帶來的規(guī)模效應和收益都無疑是十分驚人的。如果我們對現行的商業(yè)保險機制進行充分挖掘和創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場資源的優(yōu)化配置的基礎性作用和政府的調節(jié)性作用，那么地震保險對防震救災將會產生巨大的作用，中國地震保險業(yè)必將迎來蓬勃發(fā)展的春天。

構建中國地震保險法律制度的環(huán)境和條件

由于我國長期深受自然災害并同自然災害作斗爭，已經積累了豐富的防災救災經驗，形成了具有我國特色的防災救災制度與體系，如四川蘆山“4·20”強烈地震發(fā)生后，迅速展開了以中國人民解放軍、武警官兵為主體，以廣大志愿者和災區(qū)群眾自救為輔的救災工作，在各個部門的通力合作下，在最短時間內救助災民并將損失控制在最小范圍內。雖然如此，面對地震帶來的巨大損失，構建地震保險法律制度依然非常必要。

我國人口基數大，民眾參加保險的意識較強，這為提高民眾參加地震保險提供了可能。中國人口分布的不平衡對于地震保險的工作展開是十分有利的，中國人口分布的數量是東部多于西部，而地震發(fā)生的頻率是西部多于東部，這樣有利于減少因地震造成的損失。

我國人口多、地域廣，加之我國地震災害頻發(fā)，地震帶分布廣泛，這對設立地震險而言提供了現實的基礎。地震險是關涉國計民生的大事，必須借助國家的力量來進行干預，推行強制地震險。此外，發(fā)達國家尤其是美國、日本等國在推行地震險方面有著成功的經驗，這也為我們設立地震險提供了借鑒。我國設立地震保險制度，應結合本國的具體國情，同時借鑒國外的先進經驗，唯此才能促進我國地震保險制度的建立與發(fā)展。

當前，我國社會各界強烈呼吁制定具有中國特色的《地震保險法》，并要求早日建立地震保險制度，由此可以預見，我國政府也必將對地震保險制度的建立提供足夠的政策、稅收及金融財政等方面的支持。

四川汶川地震和雅安地震發(fā)生后，國家不斷向災區(qū)提供優(yōu)惠政策，充分反映了我國政府制定政策的人性化和對地震受災群眾的支持。對構建地震保險制度提供政策支持是政府的基本職能之一，地震保險制度之所以還未在我國建立就是因為風險分散問題沒有解決，我們可以通過支持發(fā)行地震保險債券，建立保險救濟基金和辦理地震保險再保險業(yè)務來分散和化解保險公司承擔的風險和責任。同時，我國政府可以通過建立與地震保險有關的其他的配套措施，營造好一個保險業(yè)環(huán)境，就能夠從根本上解決有關保險公司擔心風險過大而不敢開設地震險業(yè)務的問題。

根據相關統(tǒng)計數據表明，以中國平安、太平洋為代表的中國各保險公司規(guī)模巨大、資金雄厚，經營水平不斷提高，由此形成的抵抗風險能力不斷增強，這給我國構建地震保險制度奠定了堅實基礎。以2008年凍雨災害中我國保險業(yè)的表現為例，共接保險報案50余萬件，主動聯系的30余萬件，已付賠款額度高達16余億，保險實力的增強使得保險公司有信心能夠參加到地震保險業(yè)務中來。

近年來，我國法學界在充分借鑒國外先進經驗的基礎上，就構建地震保險制度取得了一系列可喜成果。目前，學者們也達成了普遍的共識，其中對有關地震保險費用模式和費用計算都進行了深入的研究，提出的建議也具有很大的可行性，這些理論為我國構建地震保險法律體系奠定了堅實的理論基礎。我國政府也建立了地震保險工作組，協(xié)同中國保險公司和中國保險研究所展開了大量的研究考察工作，這些舉措都為我國建立地震保險制度奠定了堅實的政策基礎。

中國地震保險制度性質的方向

地震保險的政策性與商業(yè)性。在我國，地震保險制度的建構應該也必須得到政府部門的大力支持，應具有強力的政策性傾向的，如果只是單純依靠市場發(fā)揮基礎配置資源的作用，就無法建立充足的、廉價的、可供選擇的地震保險產品，不利于發(fā)揮地震保險的保障作用。由此可見，政府參與調節(jié)是十分必要的。

另一個方面，僅僅是依靠政府來組建和調節(jié)地震保險也是行不通的，要充分發(fā)揮市場的基礎性作用。我國的地震保險制度應該根據我國的國情走具有中國特色的道路。首先，應該積極走商業(yè)化道路，發(fā)揮市場這只無形的調節(jié)性手的作用。其次，是用政府這只有形的手發(fā)揮資源配置作用并作為最后的保障。至于政策性的保險，國家可以通過控股參股來利用商業(yè)保險公司運營，這樣做更符合我國國情，僅僅只是社會保障性保險實行起來難度太大，非營利性的保險并不能夠刺激保險行業(yè)的健康發(fā)展，而且將給政府的財政帶來沉重負擔，并非長久之計。我國的地震保險制度應該是國家政策扶持與市場化運作的有機結合，因此，我國的地震保險性質將是商業(yè)主流性帶有政策性成分。

地震保險的強制性和自愿性。從世界一般情況來看，要建立地震保險制度必須要有發(fā)達的財險市場，完善的風險評估體系和對巨大災害的廣泛需求市場，唯此才能夠使得國家和市場構建風險綜合管理框架，奠定地震保險制度的依托。

從我國國情來看，對居民的人身和居民房屋應該實行強制保險，但是對于價值較大的不動產，例如賓館類可實行自愿險，普通保險應該保持價格低廉而且充足，自愿保險與商業(yè)保險相輔相成共同構建我國特色的地震保險體制，強制性的保險有利于大大提高我國參加地震保險的保險率，降低并分散風險，而且強制保險的低費率也不會增加我國居民的負擔。

另一個方面，商業(yè)非自愿的保險增加了人們的可選擇性，有利于提高保險費用總量和提高地震風險的分散程度。所以，我國的地震保險在法律上應當實行強制性與自愿性相結合的方式。

構建中國地震保險法律制度的原則

保障普及性原則。我國的地震保險法律制度是實行強制性和自愿性相結合的方式，強制性的基本保障應該做到高覆蓋率，強制性保險包括的人身損害和房屋損害險是事關國計民生的大事，必須予以強制保險，使其保障作用普及化，并不是在局部地區(qū)做好普及工作，而是在全國范圍內做好普及工程，這樣才能保證地震保險法律制度的有效推行，才能夠充分發(fā)揮地震保險法律制度的基礎性保障作用。

循序漸進原則。構建地震保險法律制度，應該遵循循序漸進的原則，人身損害賠償險和房屋損害險的費率和保險率必須控制在相應范圍內，政府的投入也要從實際出發(fā)。地震保險制度的完善，要隨著居民生活水平的提高和地震保險經驗的積累逐步進行。

【作者單位：南陽師范學院法學院】

責編/張蕾