依法行政中的按規則治理

中國自由裁量權現狀

在現代社會，各國政府每天都會面臨大量的行政事務。對大多數國家的行政事務而言，各級行政部門在處理時都有嚴格明確的規章制度作為依循。但是，在某些具體事務上，行政部門可能擁有一定的自由決策權力。這種權力一般被稱為“行政裁量權”，該權力存在的原因，既可能是行政規章在這些事務上存在空白或不明確之處，也可能是行政規章在這些事務的處理上明確賦予行政部門一定的自由度。

從1949年新中國成立以來，中國各級行政部門始終擁有巨大的裁量權力。從1949年到1978年改革開放之間，中國在政治上以階級斗爭為綱，經濟上實行計劃經濟，行政部門在各項社會事務上擁有較大權力。1978年以后，中國開始向市場經濟轉型。然而，在經濟改革的同時，政府改革卻相對滯后，這導致行政部門的權力進一步向經濟事務領域迅速擴張。

當行政部門擁有較多裁量權時，其行政行為就會表現出較大的靈活性。中國自1949年后的“集中力量辦大事”、“抗洪救災”以及大規模城市改造建設等，都以靈活的政府行政行為作為基礎。在本輪全球金融危機當中，中國各級行政部門表現出相對于西方國家而言的高度政策靈活性，也得到了深陷經濟危機之苦的許多西方國家的贊賞。

但是，近年來，國內不時發生一些政府部門侵害城鄉居民以及民營企業家的財產和人身權利的案例，也充分顯示出行政裁量權被誤用的可能性及其危害，令人深思。毫無疑問，政府應該嚴格實行依法行政，從制度上遏制行政部門對公權力的誤用行為，維護司法公正，才能防止出現因解釋法律法規不當、行政執法標準不統一、執法程序和方式不當甚至濫用行政裁量權的行為，保障普通民眾以及民營企業家的人身財產權利和經營自由。

然而事實上，早在1999年，國務院就頒布了《關于全面推進依法行政的決定》。2001年，國務院全面開始行政審批制度改革，并于2003年頒布《行政許可法》。2004年，國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確了建設法治政府的目標，強調加強政府立法和制度建設；堅持依法決策，對重大決策必須進行合法性審查；嚴格依法辦事，政府所有行政行為都要于法有據、程序正當；全面推進政務公開。2005年，國務院辦公廳印發《關于推行行政執法責任制的若干意見》。2008年，國務院頒布《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，強調重視和發揮社會監督的作用。2010年8月27日，溫家寶在國務院召開的全國依法行政工作會議中敦促各級政府和所有工作人員貫徹實施《全面推進依法行政實施綱要》。

中國行政部門擁有較大裁量權的原因

中國政府賦予行政部門較大裁量權的原因是：自1949年建國以后，政府目標隨著社會政治與經濟環境不斷變化，而自身又缺乏具體工作的相關信息，便希望通過授權行政部門以激發其工作的熱情和創造性。各級行政部門負責人的政治忠誠以及計劃經濟體系下的社會單一報酬結構，則大致保證了行政部門按照政府所期望的方式行使其權力。

新中國成立初期，為了鞏固政權和促進社會經濟發展，中國政府鼓勵各級行政部門避開成文法規的束縛，從而能夠積極響應領導人發動的一系列政治斗爭和運動，并且靈活采用各種方式讓普通民眾從分散經營進入計劃體制。1978年改革開放以后，政治領導人的目標逐漸由階級斗爭轉向以經濟建設為中心，中國社會開始由中央高度集權的計劃經濟體制向有中國特色的社會主義市場經濟體制轉變。但是，黨和政府的高層領導對如何從計劃經濟向市場經濟轉變同樣所知甚少，無法對各級政府行政部門的行動進行具體指導。于是，政府也只好繼續讓各級行政部門擁有較大的裁量權，鼓勵“摸著石頭過河”，鼓勵地方試驗。

這種通過賦予行政部門較大裁量權來實現政府或領導人目標的做法要想取得成功，必須滿足兩個條件：第一，行政部門負責人的能力足夠高，能夠對處于不斷變化中的政府目標做出正確判斷；第二，在正確判斷政府目標后，行政部門負責人有動力選擇符合政府利益的行為。如果這兩個條件不滿足，將裁量權授予行政部門，就可能出現高能力行政官僚故意偏離政府利益，或者低能力官僚“好心辦壞事”的情況。就中國的政治經濟體制而言，這兩個條件在1949年以來的相當長時期內都是大致滿足的。

一方面，在1949～1978年這段以階級斗爭為綱的時期內，政府強調干部選拔中的“才德兼備”和“又紅又專”，旨在選擇那些既有專業知識，又具備政治敏銳性和政治忠誠的干部。這樣，絕大多數革命老干部都在政府部門擔任各種職位，保證了政治領導人的各項意圖能夠為干部所正確領會并加以實施。1978年改革開放以后，政府鼓勵行政部門積極探索改革路徑，同時盡力避免在轉型過程中由于行政官僚缺乏專業知識而出現的裁量權誤用情況，對專業知識的要求也日益提高。隨著1981年開始實行領導干部隊伍的年輕化、知識化和專業化，大量優秀人才源源不斷地進入了黨政系統。

另一方面，社會各界在新中國成立初期普遍處于革命和建設熱情之中，各級政府行政工作人員作為國家干部，獲得了較高的非貨幣收益，并且可能通過對各項政治運動的積極響應所表現出來的政治忠誠而得到巨大的政治收益。同時，直到20世紀90年代中期的城市社會經濟改革以前，社會各領域采用的是統一的工資序列，不論個人在政府還是企業工作，都能獲得與其資歷和級別相對應的工資。最后，政府對行政人員的政治過錯和違背計劃經濟體系的經濟過錯的制裁力度也較大（后者如投機倒把罪等）。這樣，行政部門在行使裁量權時，主觀上不會輕易偏離政府利益。

如何貫徹依法行政

“依法行政”包含兩個層次：第一，為政府部門的行政行為限定范圍；第二，為政府部門的各項行政行為制訂相應的規章制度。這十余年來對“依法行政”的討論主要集中在第一個層次上，試圖限制政府的干預范圍，甚至要求政府減少行政審批的種類，從一些領域中退出。但是，不管如何限制行政部門的行動范圍，上級政府仍然可以依照法律在某些領域正式授予行政部門一定的裁量權。同時，對于那些行政規章存在空白和模糊的領域，行政部門還可以通過“條例”、“意見”、“通知”以及“辦法”等具有法律效力的形式對已有法律進行解釋乃至修正，為自己取得較大的裁量空間。這樣，只要裁量權的行使沒有超出法律法規所允許的范圍，行政部門具體的行動選擇就都是合法的，即便某項具體行動在事實上造成了不利后果，也不能追究行政部門的法律責任。可以說，這讓行政部門在事實上擁有了歷史學者吳思所稱的對私人領域的“合法侵害權”。

近年來發生的諸多案例證實了這一點。在這些案例中，行政部門被普遍詬病的很多行為都是合乎法律的。從強拆、打擊黑社會、數罪并罰重判，到對民營企業家名下財產的剝奪沒收，都是在既有法律框架下“依法”進行的。

行政部門侵犯私人部門利益的案例頻繁出現，也反映了數十年來在政府精英化趨勢下，政府部門低能激勵體系與市場高能激勵體系的矛盾日益嚴重。在市場經濟體系下，優秀人才在外部勞動力市場上能夠獲得較高的收入。要將他們吸引到政府部門工作并且合理行使裁量權，就需要讓他們能夠獲得較高滿足感。然而，作為公共部門的政府既無法向這些優秀人才提供與其能力水平相稱的貨幣收入，也無法提供足夠多的晉升機會對其進行補償。這樣，當受到較少約束的公權力遇到誘人的經濟利益時，行政腐敗和部門利益化的問題就日益突出。

從政府的角度來看，保證擁有較大裁量權的行政部門不偏離政府利益的條件已經越來越難以滿足了。因此，要有效限制行政部門依據裁量權對私人領域可能產生的侵害，還必須強調對其各項行政行為進行按規則治理。通過為行政部門各事項的處理制訂詳細而明確的規章制度，可以大大降低對各種行政行為的監督和考核難度。只要嚴格照章辦事，行政工作人員就變得程序性和非人格化，不再擁有任何行政裁量權。這種按規則治理雖然會導致政府部門行為在某種程度上顯得僵化和低效率，卻可以顯著增強私人部門對政府行政行為的預見性。隨著中國改革開放的日益深入，政府的目標逐漸穩定，按規則治理的優越性也就日益體現出來。

中國各級行政部門長期握有巨大的行政裁量權，這是其當下頻繁侵害私人部門利益的根基。要從根本上解決這一問題，除了逐步限制行政部門的行動范圍以外，還需要為行政部門的各種行政行為確立清晰明確的規則體系，嚴格按程序和規則辦事，有效限制乃至取消行政部門的裁量權。

【本文系國家社會科學基金項目“最優授權理論及其在中國政府治理中的應用研究”階段性成果，項目編號：12CJL029】

責編/王坤娜