公用事業規制革新觀察

【摘要】公用事業改革由于其具有自然壟斷特性和公益屬性，必須在引入市場機制的同時建立起有效的監管制度。文章先對公用事業以及規制革新等一些概念進行解析，然后在厘清了為什么要進行規制改革的基礎上提出公用事業規制改革目標。同時，以我國高速公路規制研究為例，找出我國高速公路傳統規制的缺陷，提出相關革新措施。

【關鍵詞】公用事業 政府規制 自然壟斷性

公用事業以及規制革新相關概念解析

“公用事業”一詞源于英語“Public Utilities”，也有人譯為“公用行業”、“公用部門”或“公用服務行業”。它是公共事業的一個組成部分，是現代社會關系到公眾基本生活質量的行業，是指提供公用物品或公共服務的產業和部門，但其產品總體上更接近于私人產品①。城市公用服務行業即是指通過為社會公眾提供一些必要的公共產品或公共服務的方式達到對公民的公共利益考量目的的部門。城市公用事業是城市進行生產經營活動以及居民在日常生活中都不可或缺的部門或事業，是城市賴以生存、發展的基礎和基本的條件。公共事業能否得到完善，是能否提高這個城市的工作效率、勞動生產率，甚至能否節約社會勞動，為公眾生活創造良好環境的重要條件。

公用事業具有一些典型特點，首先，因為公用事業的發展要受到來自資源方面、規模經濟效益方面以及市政府對城市發展規劃要求等方面的制約，要它在經營上能夠形成充分的競爭是不大可能實現的，這就使得公用事業具有一定程度的壟斷性質②。公用事業所供給的產品或服務正常情況下都是直接從生產到銷售，中途缺少流通環節，因此公用事業的價格只具有單一的零售價格形式。為了維護公用事業企業和公民的利益，一般情況下，市政府對重要的公用事業價格都會進行控制，這就是所謂的政府定價或政府指導價格，體現了公用事業價格的單一性以及政策約束性。特別的，重點梳理一下公用事業的技術經濟特征，首先公用事業一般呈現出網絡型，擁有運輸產品或服務的網絡系統。

其次，由于公用事業一般都在前期投入巨資建造管網和設備，相對而言運營費用較少，所以其成本結構一般表現為很大的固定費用和較少的變動費用。再次，一些市政公用事業，如消防、垃圾處理、環境保護和園林綠化等，不具有排他性，因而具有準公共產品的性質。最后，從需求角度看，公用事業提供的產品絕大多數具備以下需求特征，一方面他們是必需品，另一方面，在消費超過一定數量后，又是非必需品，如水。

在系統掌握了公用事業特點后，就不難理解對其進行管制的原因和管制的具體內涵了。完全競爭市場條件下，由“市場這個看不見的手”來引導，也可以實現資源的最優配置，但是完全競爭只是一個假設，現實社會中根本不存在，所以要想實現資源的最優配置需要政府對其進行管制。所以政府管制已經成為政府在市場經濟中一種重要的經濟職能。政府規制手段包括兩個方面，即經濟性管制和社會性管制。經濟性管制是指通過制定經濟政策來對特定產業的進入、定價、融資以及信息發布等方面的調整，進而對這些主體的行為進行有效的調整，來避免出現由于競爭主體過多或過少而引起過度競爭或競爭不足等現象，以免造成資源的不必要浪費或者資源配置的低效率。經濟性管制主要包括價格管制、進入和退出管制、投資管制、質量管制、信息管制等內容。所謂社會性管制，主要是針對外部不經濟和內部不經濟時，政府對交易主體進行準入、設定標準和收費等方面的監管。

政府對公用事業規制的目標首先是為了達到資源的有效配置，由于公用事業的自然壟斷性，對其進行經濟規制，最主要的對策就是限制其壟斷價格，盡可能使之接近邊際成本水平。其次，是為了確保公用事業企業的內部效率。再次，是為了避免收入的再分配。由于自然壟斷產業具有市場壟斷力量，如果不加以規制，自然壟斷企業可以通過壟斷價格、差別價格、內部互相補助以及差別對待等方式，產生收入再分配效應。最后，企業財務的穩定化。要保證企業在非壟斷條件下也能生存和發展，就要求壟斷企業財務穩定?？偠灾?，引入的主要目標就是解決產業內的市場失靈和普遍服務兩個任務。

規制改革的原因

從20世紀80年代伊始，諸多西方經濟發達國家都已經著手對公用事業進行市場化改革，并在此基礎上進行了以規制放松為主要內容的政府規制制度變革。其目的是通過競爭機制的引入，以求形成有效的市場結構。通過進入規制的放松、實施激勵性價格規制，將競爭與反壟斷引入公用事業。從變革效果的角度來看，這些西方發達國家都在不同程度上引入競爭機制，基本上形成了有效競爭的格局，競爭格局的形成不僅使得這些產業的有效供給得到增加，并提高了這些國家的資源配置效率，而且也在一定程度上引致產品和服務價格的降低，這也是在變相地增加消費者剩余和社會福利。

根據國外公用事業改革的經驗，從效率和公平角度出發，公共事業改革的關鍵就在于打破壟斷，維護公用物品提供中的競爭環境，為消費者在服務中的自由選擇創造機會。而對公共事業進行改革的主要方式是合同競爭承包。借助這樣的方式，政府與服務提供者或者承包方之間的關系也就由原先的行政關系轉變為了經濟合同關系。而通過競爭招標制的引入，可以與私營公司簽訂承包合同，從而將許多市政業務交由私營公司經營。競爭機制作用的發揮，使得私營公司和市政部門二者的效率和服務質量都將會得到明顯改善。

近20年來，跨區域的基礎設施和公用事業在世界范圍內掀起了市場化改革的熱潮，無論是發達國家，還是發展中國家都根據不同的具體條件，對這一傳統的自然壟斷部分進行了大規模的結構調整。在這場方興未艾的變革中，公用事業部門的市場化結構，企業行為以及產業績效已經發生了巨大的變化。我國在電力、電信、公路等基礎設施領域的市場化改革，在很大程度上是與世界各國同步的?？傮w上說，我國市政公用事業規制改革有效促進了行業全要素生產率的提高、一定程度上遏制了壟斷理論的產生，但仍存在市場有效競爭不足、資本過度使用、融資能力薄弱、供需矛盾突出、政府職責越位和缺位等問題。并且，隨著人民生活水平的提高和城市化進程的推進，這些問題越來越成為制約社會發展的不和諧因素。

我國公用事業傳統規制存在的問題

目前，我國正處轉型的關鍵時期，在這個時期內的經濟體制改革，使得與計劃經濟時期發展起來并與之相匹配的計劃管制也處在不斷地轉軌到法治化、規范化和制度化的政府規制過度時期。在中國加入世界貿易組織以來，雖然我國的公用事業發生了翻天覆地的變化，但是就目前的發展程度來看，我國公用事業所提供的產品和服務依然無法滿足人民群眾日益增長的需要，我國各級政府在公用事業方面的規制依然存在局限性。以下幾個方面是我國公用事業傳統規制方法中存在的典型的問題：

行政命令式思維大量存在③。行政命令式思維與行政命令式政府規制方式相匹配且有著密切的聯系。當然，我們不能否認行政命令式思維在計劃經濟時代所發揮出來的積極作用，但是隨時代的發展，這種思維對于經濟和社會的發展已經起到了嚴重的阻礙作用。行政命令式思維最重要的表現之一就是行政審批制度。我國的行政審批遺留了一些作風，這些行政審批作風的存在使得在很多情況下所采用的規制方式還是行政命令式的。

信息不對稱。公用事業政府規制中存在的信息不對稱即是指存在于生產者和社會公眾之間的信息不對稱，規制者與被規制者和社會公眾兩方面存在的信息不對稱。在這個過程中存在的隱性信息和隱性行為，無疑就是信息不對稱現象產生的根源。被規制的企業往往會出于自身利益的考慮，而不愿意將這些信息透露給相關規制者。信息不對稱的現象普遍存在于我國公用事業的傳統規制之中，這種不對稱現象將會嚴重影響到政府規制的效果，最終會導致政府規制失靈。

監管乏力以及規制分工的不合理④。毋庸置疑公用事業企業大部分是高福利的，而規制的主管部門出于自利傾向也都會想要分享利益，這種情況將會導致規制部門存在有擴張規制權力的趨向，因而在規制執行的過程中，會引致規制多頭管理現象的出現。另外，公用事業領域的執行監管相當的分散。

規制立法落后。在計劃經濟轉軌到市場經濟之后，卻并沒有一個可遵循的標準模式存在，我國制定出來的法規是與改革過程中取得的經驗教訓相對應的。從改革的實施一直到法律的頒布和實行，在這一時期內缺乏法律依據，其實施也沒有遵照一定的程序，這種情形必然會導致混亂現象的產生。與此同時，也給了投機者一個“鉆空子”的機會。到目前為止，我國仍未出臺一部完善的《公用事業法》用以對公用事業管制所必須遵循的基本法律原則和范疇進行系統的規定。此外傳統規制的缺陷，如政府對公用事業規制的缺位和越位等也都包括在內。

我國高速公路規制探究

公路產業是典型的公用事業，具體的“公路”的含義是指聯接城市、鄉村和工礦基地之間，主要供汽車行駛并具備一定技術標準和設施的道路。高速公路屬于高等級公路，是發展現代交通業的必經之路，其建設情況反映著一個國家和地區的交通發達程度，乃至經濟發展的整體水平。中國在高速公路建設之路上已經邁出了可喜的步伐，我國公路從新中國成立初的幾萬公里到目前的400萬公里，高速公路從1984年興建到1988年底通車的第一條滬嘉高速公路開始到目前擁有總里程7.4萬公里，居世界第二位，僅次于美國。

盡管我國在高速公路的建設方面已經取得了長足的發展，但從總的方面來說，我國高速公路發展仍滯后于交通發展的需求，建設總體上還不能適應國民經濟和社會發展的需要，與發達國家的先進水平相比還有較大差距。具體問題如下：第一，我國高速公路總量不足，覆蓋能力有限，尚未形成網絡規模效應。在國土面積方面，美國與中國差不多，但其高速公路總量卻已達到了10萬公里。國土面積僅為中國的1/17的法國，其高速公路總量也已達到9000公里。而國土面積很小的日本，其高速公路總量也已達7265公里。即使相較于一些發展中國家，我國的高速公路總量也存在著不小的差距。我國現有的高速公路是在做出總體規劃之后再分期進行建設，故而大部分高速公路項目不僅里程較短、分布零散，而且沒有形成長距離的運輸通道，更不用說形成高速公路網絡。因此難以發揮出高速公路應有的特點，尤其是在當前經濟發達的沿海省份以及中西部地區的部分干線高速公路上，存在著十分嚴重的交通擁堵情況，這大大阻礙了商品流通和經濟發展。第二，建設資金缺口大。據國家有關部門統計，全國高速公路建設資金的70%來源于社會融資，建設資金籌集往往處于被動狀態，難以填補資金缺口，而國家財政資金也沒有財力支持高速公路的建設，如何融通資金是當下我國高速公路規制不能回避的問題。第三，高速公路管理混亂，收費站點和收費標準不合理。由于我國高速公路規制主體不明確，技術標準、設備設施的不同等導致收費形式的標準不一，管理混亂。收費站點設置也是過亂過多，影響了經濟社會秩序，加重高速通行成本，通行服務質量也越來越差，背離了公用事業的初衷。由此可見，我國高速公路事業存在諸多弊病，究其原因，規制管理不到位、不合理是罪魁禍首，因此為促進高速公路事業的發展，必須對高速公路產業進行規制探析和改革。

我國高速公路規制中存在的問題主要有以下幾點：首先是高速公路投融資規制中存在的問題。投融資規制是指在存在自然壟斷或非完全競爭的產業中，為了有效防止投資過多或不足而引起的資源配置效率過低問題的出現而進行的規制。當前，我國的高速公路融資方式主要是政府融資和社會融資相結合，工業資本和產業資本相結合的方式，在具體運作時還廣泛吸收股權融資、債券融資和民間資本等各種方式。但由于高速公路投融資改革的滯后性，上述各種融資方式沒能發揮應有的作用，建設資金籌集困難，阻滯了適應市場機制的融資方式的創新，具體體現在：融資結構失調：由于投融資體制改革滯后和金融資本市場發展不成熟，民間資本參與高速公路建設受到諸多限制，投資渠道不暢，債券市場發展緩慢，公司債券存在一定風險難以協調融資結構，銀行貸款最后成為高速公路建設的主要資金來源，民間資本在整個結構中比重偏小，而國家財政占用較大比重，財政負擔過重⑤；融資風險增大：首先是制度風險，由于目前我國正處于轉型期，各方面的法律制度體系都還不健全，缺乏穩定性、持續性。而高速公路投資的特點具有資金占用大，投資回報周期長等特點，而不穩定的制度環境加大了投資的風險，勢必影響資本進入高速公路產業。其次是經濟風險，大體包括價格風險、利率風險、匯率風險和收益風險，這也是一般投資普遍存在的風險，但由于高速公路作為基礎設施投資這方面的風險更突出，尤其是在利率和收益方面的風險。最后一點是經營維護風險，即是指高速公路在建成并投入營運之后，由于缺乏統一的要求和規范程序以及經營權和所有權的分離而導致運營維護問題。此外還有許多其他風險，比如竣工風險，環境風險和項目風險等等。諸多風險的存在直接影響到高速公路資本吸收的能力，融資難題難以破除⑥；融資環境不斷惡化，融資成本攀升。由于關于高速公路的規制管理不健全，管理混亂，高速公路盈利空間縮減，高速公路產業吸引力下降，外加上文中提到的一系列風險都導致高速公路投資環境惡化。高速公路往往都是委托給企業進行建設運營的，這里面就存在委托—代理問題，為降低委托代理產生的道德風險就需要相應的成本投入，無形中增加了高速公路融資的成本。

其次是高速公路存在收費規制方面的問題。收費作為高速公路公司的主要收入來源，而考慮到價格規制是政府對自然壟斷行業進行規制的重點之一，故而收費規制也是政府規制發生作用的主要領域，這也關系到廣大人民群眾的切身利益。目前我國針對高速公路收費路段、標準、期限等在不同的法律、條例中作了相關規定，但并沒有真正起到規范收費行為的作用。在具體收費過程中，歷史的“雙軌制”遺風猶存，政企不分，職責錯位，規制政策扭曲，收費規制問題重重：第一，收費價格監管體制不合理，收費標準過高。首先，國家法律條文只粗線條地對收費監管原則確定為收回投資和取得合理保酬，但并未規定具體的計算方法和計算依據，使監管流于形式。其次，泛行政化現象在監管體制和監管機構之中嚴重存在，以及監管機構在定價審核的專業能力和素質方面的缺乏。最后，大部分收費運營管理機構和監管機構之間存在行政隸屬關系，規制者和規制對象之間利益相關，規制最終走向失靈，難以發揮具體監督管理的作用。第二，收費管理體制不規范，收費期限普遍延長。我國高速公路產業企業一般是實際的國有公路公司，政企嚴重雜糅，不僅存在設租、尋租行為，還潛移默化地改變高速公路的公用事業的性質，并試圖通過任意地延長收費期限賺取超額利潤。

最后就是高速公路運營規制存在的問題。目前，我國高速公路管理主要由交通部門和公安部門分別管理，各地管理模式五花八門，并未形成統一合理的模式，導致規制嚴重失效。

正是因為我國高速公路規制中存在諸多的缺陷，所以必須對其改革，而為避免改革的盲目無序必須首先明確改革的目標。高速公路作為一項公用事業最主要就是滿足人民和社會的需要，所以改革的主要或最終目標是xnjgzzczMuOUWhiG+n0x9Ku0dnwePJcSfr3FYklj1yY=發揮高速公路事業增進社會福利的最大作用。具體設定如下分目標：第一，建立健全高速公路發展的法律保障體系，通過制定法律法規維護市場競爭秩序和社會公平。第二，疏通投融資渠道，改善融資結構，為民間資本和其他社會資本進入高速公路產業創造良好的融資環境和平臺。第三，規范高速公路經營企業的行為，最大限度地減少壟斷經營造成的社會凈福利損失。

我國高速公路具體革新措施

首先，應發展完善金融資本市場，拓寬融資渠道，為高速公路建設籌措基金。政府應盡快暢通民間資本進入高速公路市場的通道。隨著人民生活水平的提高，人民手中握有部分閑置資金，如何吸引這部分民間資本是解決資金缺口的關鍵。為此，政府金融部門應加快金融工具的研究和創新，建立民間資本和高速公路之間的融資渠道。政府還可以扶持、鼓勵高速公路企業積極上市，融通廣泛的民間資本和外資。其次，嘗試建立高速公路專項基金，推進國家高速公路網的建設。建立高速公路專項基金是高速公路規制健全的國家的有益實踐經驗，促進了各國高速公路事業發展。但是，我國目前還沒相關基金的儲備，建設資金主要依靠財政，受財政影響較大。所以，為保證高速公路建設資金的穩定和可持續增長，我國應加快建設高速公路獨立的基金。再次，制定并執行高速公路收費實施細則。對收費站點、路段、期限，以及具體的計費方式都做出具體詳實的規定并嚴格貫徹實施。最后需要建立一個執法主體，兩種管理模式的的運營規制⑦。通過法律確定是以交通部門還是公安部門為高速公路的唯一執法主體，并合理劃分各個高速公路的統籌層次，是歸省及省級以上管制還是歸縣（市）。并處理好路政、交警和企業三者之間的關系，相互協調配合。

為保證高速公路規制革新的順利進行特提出具體的對策建議：首先補充、修訂公用事業規制法律體系，建立現代規制機制⑧。法律制度是基礎設施產業政府規制改革的準則，任何經濟活動脫離了法律的軌道，必然對社會產生破壞性。以法制建設為先導，在嚴格的法律體系內進行規制制度改革，制定和完善我國的規制法律法規，是規范城市供水行業的政府規制體制的根本途徑。其次，設立具有相對獨立性的集中的政府規制機構，保證規制機構與被規制企業獨立，即“政企分開”，而且規制機構在實施規制政策時與政府其他相關機構相對獨立。再次，推動金融資本市場的建設，開發開放多種投融資平臺，為公用事業建設融通更多的資金，尤其是注重民間資本的吸收。在吸收外來資本的基礎上，還要有政府主導創建公用事業建設運營管理的專項基金，并確保基金的保值增值。最后，盡快建立健全政府規制監管制度，加強對政府規制的執行監管，實現福利最大化。由于公用事業規制部門也具有“經濟人”的特點，有逐利傾向，為防止規制部門利用公權力謀取私利的可能性，必須對其規制行為進行約束監督，并在具體監管中保證“政監分離”。此外，還要重視社會對規制管理的監督，實現權利對權力擎肘作用⑨。

公用事業規制革新將是一個艱辛、漫長的歷程，對轉型中的中國來說更是具有促進經濟發展、穩定社會的重要作用，但這一宏偉工程需要以政府為主導的社會多元力量的廣泛參與和積極配合，唯有如此才能實現公用事業規制革新的根本目的和終極目標—增進整個社會福利。

【作者單位分別為：廣西科技大學管理學院，廣西科技大學體育學院】

【注釋】

①Roosevelt， Franklin D.， Government Regulation of Public Utilities， Proceedings of the Academy of Political Science， 1971.p.2.

②Nguyen， Francois， Book Review .Governments， Competition and Utility Regulation， International Energy Law and Taxation Review， 2006.p.173.

③谷姍姍：《公用事業的政府規制研究》，河南大學碩士學位論文，2007年。

④黃群：《當前我國城市公用事業領域政府規制改革研究》，湖南師范大學碩士學位論文，2006年。

⑤David Parker， Regulation of privatized public utilities in the UK： performance and governance， International Journal of Public Sector Management， 1999.p.213.

⑥Kowari， D. G.， Economic Regulation of Utility Industries， Economic and Political Weekly， 2000.pp. 2657～2661.

⑦李麗：“我國公用事業領域政府激勵性管制的制衡機制研究”，《人文社會科學期刊》，2008年第8期。

⑧Beesley， M. E.， Regulating Utilities： Understanding the Issues， Journal of Energy Literature， 1999.pp. 87-88.

⑨Clark，Charles E.， Effective Regulation of Public Utilities， Journal of Political Economy，1927.pp.543-551.

責編/王坤娜