突發性公共事件行政程序研究

【摘要】突發性公共事件應對凸顯出我國突發事件應急管理法律體系不健全。行政程序作為行政活動過程的原則和規則體系，在處置突發性公共事件時具有重要的現實意義。突發性公共事件中行政程序的構建應著力于加快應急法制建設，完善應急行政程序立法，科學設計行政公開和行政預防程序，建立健全社會公眾參與制度。

【關鍵詞】突發性公共事件 行政程序 行政公開 公眾參與

基本問題分析

突發性公共事件的界定。廣義的突發性公共事件泛指一切突然發生的危害人民生命財產安全、直接給社會造成嚴重后果和影響的事件。在我國現行法律體系中，“突發性公共事件”一詞常與危機事件、緊急事件等混用。從立法解釋學角度看，作為公共應急法制的調整對象，這些術語在詞語含義和具體所指上并無差別，統一為“突發性公共事件”并無不妥。著眼于未來突發性公共事件應急法制建設和公共應急法治的根本目標，多數學者認為，一切達到前述危險程度的事件都有必要接受法律的規制，即我國對突發性公共事件的界定應采取最廣泛的含義。總之，突發性公共事件是指將威脅全部或部分居民的生存或健康的局勢。

突發性公共事件大都具有爆發突然、起因復雜、蔓延迅速、危害嚴重、影響廣泛的特點，且相互交織，處置不好會產生連鎖反應。從本質上講，它是對原有的社會正常秩序的破壞，且對人民的生命和財產構成威脅或造成損害。

行政應急程序制度簡析。在突發性公共事件中，基于憲法的要求，國家有義務對公民施行救助。根據依法治國的要求，國家或政府履行救助義務時須遵循正當法律程序，此涉及到緊急情況下的行政程序問題。所謂行政應急程序，是指在突發事件中，行政主體為有效克服危機，恢復社會秩序，維護公共利益，在行使應急權力時所應遵循的方式、步驟、時限和順序。行政應急程序作為突發性公共事件中的特殊行政程序可謂意義重大，法定化的行政應急程序能有效彌補我國突發性公共事件的法制空缺。一定意義而言，政府能否在突發性公共事件中依法行政的問題也就轉化為行政應急權力能否依法定程序行使的問題。依法治國作為我國的治國方略，也必然要求行政程序的法定化、制度化，而行政應急程序的制度化使得國家緊急權的行使在維護公共利益的前提下能最大限度保護個人利益。

突發性公共事件中行政程序立法及實踐之考察

立法現狀分析。我國至今尚未統一行政程序立法，更沒有專門的應急程序法律或規范。突發事件中應急行政行為的程序規范零星分布在一些應急法律中，且不夠完善，造成突發事件發生后的信息報告、通報及公布程序不明確。如《突發事件應對法》第十條和第五十三條都規定了政府及其有關部門應對突發事件的決定、命令、突發事件的事態發展和處置工作信息應及時公布，但沒有規定信息公開的方式與步驟，政府采取具體行政應急措施所應遵循的程序不明確。又如《突發事件應對法》第十二條規定，政府及其有關部門為應對突發事件，可以征用單位和個人財產。此規定很抽象，沒有明確行政主體實施行政征用是按常態下一般的征用程序，還是可以靈活運用一些特殊程序。在常態下，我國的行政征用程序非常復雜，若依復雜嚴格的程序實施征用，可能會貽誤時機，影響危機處理效率，但不遵循程序又可能導致行政權的濫用。再如《傳染病防治法》第二十五條對征用措施也僅以“必要性”加以限制，既沒有規定征用的程序，也沒有規定相對人的權利。此規定主要在于確保行政權的實現，提高行政效率，卻忽視了對相對人權利的保護，這對于規范和控制應急行政權的行使、保護公民基本權利非常不利。

行政程序實踐分析。從國外情況看，無論是突發性事件的預警、準備階段，還是其發生后的災難救助階段，無不重視民間力量的參與。應急管理過程中的公眾參與已成為世界性潮流和應急法制現狀。在我國，突發性公共事件應急仍是強有力的、迅速的國家動員，淡化其法律要求，突出了政府職能，忽視了公眾參與。

首先，重實體、輕程序的表現突出。一是行政內容不透明，行政信息不公開。公開原則要求行政機關向公民、法人和其他組織公開行政權力運作的依據、過程和結果等內容。但在現有的績效考核體系下，政府主管部門面對突發性公共事件不得不再三權衡利弊得失，一些地方政府往往“捂蓋子”，習慣于遮遮掩掩，造成行政內容晦暗不明或模糊不清。目前的信息管理體制基本是復制于行政管理體制，逐級管理、對上負責、共享性低。這種體制與應急管理的要求不合，是發生信息瞞報、緩報、漏報現象的主要原因。二是行政作為不及時，行政效能不突出。發生突發性公共事件需要行政機關積極用權履職，及時為社會提供服務。但現實生活中，政府部門于法定期限內推諉扯皮、消極應付甚至不作為的現象頗多，不僅影響行政效能，而且直接影響到社會公眾的切身利益，甚至造成嚴重后果。

其次，公眾參與機制缺失。我國政府在應對突發性公共事件時沒有充分挖掘民間組織治理突發性公共事件的功能。雖然國務院2006年頒布的《突發事件管理條例》規定：“研究制定動員和鼓勵志愿者參與應急救援工作的辦法，加強對志愿者隊伍的招募、組織和培訓”，但社會廣泛參與應對機制的不健全使得突發性公共事件管理中的社會自我動員能力相對不足，危機意識亟待提高；公民自發組織和行動起來防范突發性公共事件、應對突發事件以及事后恢復重建的主動性和積極性不足，公眾缺乏自救與互救能力；公民及社會組織在突發性公共事件管理中不能很好地在事先、事中和事后三個階段配合政府開展工作，嚴重制約了該力量的發揮。

構建突發性公共事件中行政程序的若干建議

第一，加快應急法制建設，健全和完善應急行政程序立法。我國應健全和完善突發性公共事件應急法律體系，加快行政程序統一立法的進程，完善應對突發性公共事件的法律規范，建立健全行政應急程序制度，為行政應急管理實務中的行政緊急權提供必要的程序法律規范。在確立行政應急程序時，尤其應強調：其一，行政應急程序以突發性公共事件的緊迫性和必要性為法定條件。其二，突發性公共事件應對過程中，行政機關不得超越職權和濫用職權，且應履行最低限度的程序義務，保障公民的基本權利。其三，突發性公共事件結束后，及時完善相應程序；對實施緊急程序中給公眾造成特別損害的，及時給予救濟。

第二，構建突發性公共事件的行政預防程序。基于緊急狀態的突發性、危害嚴重性以及緊迫性，必須堅持預防為主，時刻做好充分準備，這就需要在行政應急程序中設定較完善的預防程序。首先，在全社會范圍內積極開展公共應急法制宣傳教育，逐步提高政府機關及社會公眾的危機意識，增強危機防范和應對能力。其次，政府機關要通過多種方式面向社會公眾開展危機應對教育，進行突發性公共事件管理知識和技能培訓，增強公民自救互救能力，形成較強的社會整體危機應對能力，并對我國現有的突發事件應對法相關內容有所了解。最后，發動社會力量應對突發性公共事件，還需要加強社會動員制度和模擬演習制度。定期舉辦一定區域場所內的專門演習，訓練公眾的心理素質和危機應對能力，提高整體防控突發性公共事件的技能，充分發揮普通公民輔助支持國家應急行動的作用。

第三，構建突發性公共事件中的行政公開程序。行政應急公開程序主要包括信息的收集、報告和公布制度。信息的收集應采取多元化、多渠道的方式；信息的報告則應堅持迅速、及時和準確的原則；信息的公布同樣確保及時、客觀、真實、準確，且應采取多種途徑和方式進行。為此需要強調：其一，強化公民享有知情權、行政機關負有法定義務的意識。其二，普遍確立應急信息發布制度。其三，在應急信息發布過程中，建立并落實快速反應機制，對突發性公共事件有目的地選擇信息源和信息傳播渠道，防止錯誤信息誤導民眾，惡化現實，擴大恐慌。另外，政府機關須與媒體合作，掌握媒體的輿論導向，通過媒體使民眾及時了解事態的發展，一則有利于調動一切可用的社會資源，再則可讓應急資源最有效地統籌分配。

第四，建立健全社會公眾參與制度。突發性公共事件的應對是一個持續化的過程，不僅需要國家動員，還需要社會持續的互助，更需要社會持續的、大規模的公眾參與。應以政府為突發性公共事件應急管理的主導，加快構建科學完善的突發性公共事件應急網絡。首先，進一步完善社會公眾參與應對突發性公共事件的法律制度和程序，在突發性公共事件的相關立法中明確各社會主體的突發性事件應急職責，形成全民參與的應急管理機制。其次，突發性公共事件應急網絡除政府以外，應充分授予共青團、婦聯、工會、基金會、村民委員會和居民委員會應急性職權，包括普及應急知識、實施應急演習、進行宣傳動員、協助維護秩序、參加應急救助、配合行政機關采取行政應急措施等。最后，進一步重視包括志愿者在內的社會力量在應對突發性公共事件中的專業優勢和能動作用。充分借鑒國外民眾應對突發性事件的經驗，加強對公民危機意識的培養和志愿者應對災害的訓練。圍繞應急救援開發志愿服務項目，動員志愿者參與防災避險、疏散安置、急救技能等突發性公共事件的應急處置工作。

【作者為中原工學院政法學院副院長、副教授】

責編/許國榮（實習）